III.10.2.1.1 Wijziging van de voorschriften van de omgevingsvergunning (art. 2.31 Wabo)

Artikel 2.31 Wabo legt het bevoegd gezag een verplichting tot wijziging op (eerste lid) dan wel verschaft het bevoegd gezag een bevoegdheid tot wijziging (tweede lid). Blijkens de tekst van deze bepaling betreft wijziging de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften. Op grond van art. 1.1 lid 1 Wabo moet onder wijziging worden verstaan het wijzigen, aanvullen of intrekken van deze voorschriften, dan wel het alsnog verbinden van voorschriften aan de vergunning.

Op grond van art. 2.31 lid 1 Wabo is het bestuursorgaan in een zestal gevallen gehouden tot wijziging van de voorschriften welke aan de omgevingsvergunning verbonden zijn. Een en ander heeft tot doel een zo groot mogelijke bescherming van het milieu realiseren.1 Op grond van onderdeel a wijzigt het bevoegd gezag de voorschriften van de omgevingsvergunning ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in art. 2.29 lid 1 tweede volzin onder a Wabo.

Onderdeel b betreft wat onder het recht van voor inwerkingtreding van de Wabo werd aangeduid als actualiseringsplicht.2 Op grond van art. 2.30 lid 1 Wabo is het bevoegd gezag, ingeval sprake is van een omgevingsvergunning voor een inrichting (art. 2.1 lid 1 onder e Wabo) verplicht regelmatig3 te bezien of de voorschriften die verbonden zijn aan de vergunning nog toereikend zijn, gelet op de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu4 (1) en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu (2).5 Indien het bevoegd gezag tot de conclusie komt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt verder kunnen respectievelijk moeten worden beperkt door het wijzigen van de voorschriften, bestaat op grond van art. 2.31 lid 1 onder b Wabo een verplichting daartoe. Onder het oude recht gold dat door het wijzigen van de aan de omgevingsvergunning voor een inrichting (art. 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo) verbonden voorschriften, de ‘grondslag van de aanvraag’ niet mocht worden verlaten. Dat hield in dat de wijziging er niet toe mocht leiden dat een andere inrichting werd toegestaan dan waarvoor oorspronkelijk vergunning was verleend.6 Naar huidig recht mag de grondslag van de aanvraag wel worden verlaten wanneer de voorschriften welke zijn verbonden aan een omgevingsvergunning op grond van art. 2.31 lid 1 aanhef en onder b Wabo worden gewijzigd. Een en ander is neergelegd in art. 2.31a Wabo.7

Indien sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning,8 gebiedt onderdeel c de voorschriften verbonden aan deze vergunning te wijzigen indien dat nodig is ter voorkoming of beperking van ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning dienen tot slot op grond van de onderdelend t/m f te worden gewijzigd indien dit bij AMvB als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder i Wabo, bij verordening als bedoeld in art. 2.2 Wabo dan wel in een aangehaakte wettelijke regeling (art. 2.19 Wabo) is bepaald.

Artikel 2.31 lid 2 Wabo verschaft het bestuursorgaan in de daar genoemde gevallen een discretionaire bevoegdheid tot wijziging. Op grond van onderdeela kan het bevoegd gezag voorschriften die zijn verbonden aan een omgevingsvergunning voor het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk met het oog op de brandveiligheid (art. 2.1 lid 1 onder d Wabo)9 wijzigen voor zover dit in het belang van de brandveiligheid is met het oog op het voorziene gebruik van het bouwwerk.

Onderdeel b verschaft het bestuursorgaan de bevoegdheid de voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning voor een inrichting (art. 2.1 lid 1 onder e Wabo) te wijzigen voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.10 Dit betekent in de eerste plaats dat een wijziging er niet toe mag leiden dat een grotere milieubelasting van de inrichting ontstaat. Daarnaast mag de wijziging, die in de regel in het nadeel van de vergunninghouder zal uitpakken, alleen met een beroep op het milieubelang plaatsvinden.11 Ook mag toepassing van art. 2.31 lid 2 onder b Wabo niet neerkomen op een intrekking van de vergunning.12 Voorts moet deze wijzigingsbevoegdheid worden onderscheiden van de (hiervoor reeds besproken) wijzigingsverplichting van art. 2.31 lid 1 onder b Wabo. Het toepassingsbereik van laatstgenoemd artikel is immers beperkter, nu wijziging alleen mag plaatsvinden met een beroep op ‘ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, respectievelijk de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu’, terwijl art. 2.31 lid 2 onder b Wabo het (meer brede) criterium van ‘het belang van de bescherming van het milieu’ hanteert.

De onderdelen c t/m e komen overeen met de onderdelen i t/m f van het eerste lid van art. 2.31 Wabo, met dit verschil dat het geen wijzigingsverplichting, maar een bevoegdheid tot wijziging betreft. In art. 2.31 lid 2 Wabo is, in tegenstelling tot het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van de Wabo,13 geen grondslag opgenomen voor het wijzigen van de voorschriften op verzoek van belanghebbenden. De wetgever zag hiertoe geen aanleiding, nu een verzoek van een belanghebbende om wijziging van de voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning, valt onder de definitie van een aanvraag zoals neergelegd in art. 1:3 lid 3 Awb. Daardoor zijn de bepalingen van onder meer titel 4.1 Awb van toepassing. Een aparte regeling in de Wabo werd om die reden niet meer nodig geacht.14