II.3.2.2.2 De aanvullende ongeschreven intrekkingsbevoegdheid

Van de geïmpliceerde bevoegdheid moet de aanvullende ongeschreven bevoegdheid tot intrekking worden onderscheiden. Vaak bevat een wettelijke regeling bepalingen inzake de intrekking van beschikkingen. In dergelijke bepalingen zijn doorgaans gronden opgenomen op basis waarvan de beschikking kan worden ingetrokken. Het komt voor dat een bestuursorgaan een beschikking wil intrekken op andere gronden dan die welke in de betreffende regeling zijn genoemd. De vraag is dan in hoeverre de wettelijke regeling ruimte laat voor een ongeschreven bevoegdheid tot intrekking. Het betreft de vraag naar een aanvullende ongeschreven bevoegdheid. Er is namelijk sprake van een aanvulling op de wettelijke intrekkingsregeling.

Voor de vraag of ruimte bestaat voor een aanvullende ongeschreven bevoegdheid, is van belang of de wettelijke intrekkingsregeling al dan niet moet worden geacht limitatief te zijn.1 Geeft een intrekkingsregeling een limitatieve opsomming van intrekkingsgronden, dan is intrekking op andere dan de in die regeling genoemde gronden niet mogelijk. De gedachte lijkt te zijn dat aanvulling van de gronden voor intrekking niet strookt met het feit dat de wetgever zich vooraf rekenschap heeft gegeven van de gronden op basis waarvan een bepaalde beschikking kan worden ingetrokken.2 Deze gedachte lijkt mij juist. Het uitgangspunt is dan ook dat een wettelijke intrekkingsregeling limitatief is.

Zo heeft de Afdeling geoordeeld dat de intrekkingsgronden neergelegd in art. 2.33 Wabo limitatief zijn. Daartoe werd overwogen:

Ook artikel 22 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), welk artikel de gronden bevat op basis waarvan de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd kan worden ingetrokken, kent volgens de Afdeling een limitatieve opsomming van intrekkingsgronden. Intrekking op andere dan de daar genoemde gronden is dan ook niet mogelijk.4

Aanvullende ongeschreven intrekkingsbevoegdheden worden slechts in exceptionele gevallen aanvaard.5 Gewezen kan worden op een uitspraak van de Afdeling van 30 december 1999.6 Het betrof de intrekking van een vergunning op grond van de WWM. Bij de verlening was een fout gemaakt, hetgeen voor de minister aanleiding was om de vergunning in te trekken. De WWM voorzag echter niet in een grondslag voor de intrekking van een wapenverlof, vanwege de onjuistheid van dat verlof. De rechtbank oordeelde dat een onjuiste beschikking mocht worden ingetrokken, ook al gaf de wet hiertoe geen uitdrukkelijke bevoegdheid. Naar het oordeel van de rechtbank geldt immers als uitgangspunt dat een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft een beschikking in te trekken wanneer deze onjuist is en de geadresseerde dit wist of dit behoorde te weten. De Afdeling overweegt allereerst:

Een aanvullende ongeschreven bevoegdheid tot intrekking wordt door de Afdeling dus niet aanvaard. Gelet op de hierboven weergegeven overweging, lijkt dit samen te hangen met het limitatieve karakter van de in de WWM neergelegde intrekkingsregeling. Vervolgens overweegt de Afdeling echter:

De Afdeling erkent dus wel degelijk het bestaan van een aanvullende ongeschreven intrekkingsgrond aangenomen, namelijk voor de situatie waarin zwaarwegende belangen, de openbare orde en de veiligheid tot intrekking nopen. Daarvan is in casu echter geen sprake. Al met al lijkt de uitspraak tegenstrijdig. De Afdeling suggereert eerst dat het limitatieve karakter van art. 7 WWM zich verzet tegen het aannemen van een aanvullende ongeschreven intrekkingsbevoegdheid. Vervolgens blijkt er toch ruimte te zijn voor een dergelijke ongeschreven intrekkingsgrond. Hoewel dit laatste wellicht begrijpelijk is gelet op de door de WWM beschermde belangen, staat het op gespannen voet met de voorafgaande overwegingen van de Afdeling.

Voorts kan worden gewezen op een uitspraak van de voorzitter van het CBb uit 1998. Het betrof een aanwezigheidsvergunning voor een kansspelautomaat, die werd ingetrokken omdat de verlening op een fout berustte. Er bestond een wettelijke grondslag voor de intrekking van aanwezigheidsvergunningen, te weten art. 30f Wet op de kansspelen (hierna: WKS). Echter, deze bepaling voorzag niet in een grondslag voor intrekking wegens onjuistheid van de vergunning. De voorzitter was van mening dat intrekking toch kon plaatsvinden, en wel op grond van

Hoewel deze overweging in lijn is met de hiervoor in paragraaf 3.2.2.1 besproken jurisprudentie, is zij toch opvallend. In de parlementaire geschiedenis bij de WKS is namelijk een aanwijzing te vinden voor de stelling dat art. 30f WKS limitatief is. Zo valt het volgende te lezen:

Het woordje ‘slechts’ lijkt erop te wijzen, dat de wetgever heeft bedoeld te zeggen dat intrekking op andere dan de in art. 30f WKS genoemde gronden niet is toegestaan. De uitspraak van de voorzitter van het CBb staat daarmee op gespannen voet.

Bestuursorganen lijken zo nu en dan de grenzen van een limitatieve intrekkingsregeling op te zoeken. Te wijzen valt op een uitspraak van de Afdeling uit 2014.9 Het betrof een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998). Aan deze vergunning was een voorschrift verbonden inhoudende dat de vergunning van rechtswege zou vervallen

Het limitatieve karakter van de intrekkingsregeling welke is neergelegd in art. 43 lid 2 Nbw 1998 stond volgens de Afdeling in de weg aan het verbinden van een dergelijk voorschrift aan een Nbw-vergunning.10

Een ander voorbeeld biedt een uitspraak van de Afdeling uit 2013.11 Het betrof de intrekking van een wapenverlof op grond van de WWM. De intrekking vond plaats, omdat niet meer werd voldaan aan de eisen voor verlening van een wapenverlof (art. 7 lid 2 sub d WWM). Een van die eisen is neergelegd in art. 28 lid 2 sub a WWM en houdt in dat een redelijk belang verlening van het verlof vordert. Aan deze eis was volgens de staatssecretaris in casu niet voldaan, nu de vereniging geen lid (meer) was van de Koninklijke Nederlandse Schutters Associatie (KNSA). Dit standpunt was gebaseerd op het door de staatssecretaris gevoerde beleid zoals neergelegd in de Circulaire Wapens en Munitie 2005. In de circulaire was bepaald dat onder ‘een redelijk belang’ moest worden verstaan ‘lid zijn van de KNSA’. Deze uitleg van het begrip ‘redelijk belang’ ging volgens de Afdeling echter de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten. Het feit dat de vereniging geen lid meer was van de KNSA, kon aldus niet leiden tot intrekking van het wapenverlof.