II.3.2.3 Normering buitenwettelijke intrekkingsbevoegdheid

Zoals in de paragrafen 3.2.2.1 en 3.2.2.2 bleek, wordt met enige regelmaat aanvaard dat een beschikking op grond van een buitenwettelijke bevoegdheid kan worden ingetrokken. Het ontbreken van een specifieke grondslag voor intrekking betekent echter geenszins, dat uitoefening van deze bevoegdheid niet wordt genormeerd. Van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gaat namelijk een normerende werking uit.

In de hiervoor besproken jurisprudentie komt men herhaaldelijk de overweging tegen dat bij de uitoefening van de geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking geen strijd mag ontstaan met onder meer het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Zo was het CBb in de reeds vermelde uitspraak inzake de intrekking van de tariefbeschikkingen1 van oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel was geschonden. Daarbij speelde een rol dat de NZa binnen een tijdspanne van een paar weken tot beleidswijziging was overgegaan, waarbij betrokken partijen zoals appellante, die reeds middelen hadden ontvangen, niet waren geraadpleegd. Ook was van belang dat de intrekking een fikse verlaging van de aan appellante toegekende middelen betekende. Kennelijk is het CBb van oordeel dat de geadresseerde geen rekening behoeft te houden met een dergelijke verlaging binnen een zeer korte periode.

Van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake indien de beschikking wordt ingetrokken omdat de aanvrager onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt waardoor een andere beschikking is gegeven dan die welke zou zijn gegeven wanneer juiste en volledige gegevens zouden zijn verstrekt.2 Schending van het rechtszekerheidsbeginsel wordt voorts niet aangenomen wanneer intrekking plaatsvindt omdat het bestuursorgaan bij verlening van de beschikking een fout heeft gemaakt, maar deze fout voor de geadresseerde van de beschikking kenbaar was.3 In beide gevallen lijkt de gedachte te zijn dat het voor de geadresseerde duidelijk is of moet zijn dat de beschikking onjuist is, hetgeen tot intrekking kan leiden. De geadresseerde behoort dus rekening te houden met een aankomende intrekkingsbeslissing.4

Naast de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, gaat bij de intrekking op grond van een geïmpliceerde bevoegdheid, (vanzelfsprekend) ook een normerende werking uit van het wettelijk voorschrift op grond waarvan het ingetrokken besluit is verleend. Een voorbeeld van een situatie waarin de intrekking in strijd met de wet werd geoordeeld, is een uitspraak van de Afdeling uit 2013.5 Het betrof de intrekking van een reconstructieplan op grond van de inmiddels vervallen Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc).6 In art. 11 eerste lid van deze wet was bepaald dat voor elk concentratiegebied een of meer reconstructieplannen moesten worden vastgesteld. Bevoegd tot vaststelling van dergelijke plannen waren provinciale staten.7 Ten aanzien van de mogelijkheid tot intrekking, bepaalde de Rwc intussen niets. Toch aanvaardt de Afdeling in algemene zin de mogelijkheid van een geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking:

De vraag of in dit concrete geval daadwerkelijk ruimte bestond voor een geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking, werd door de Afdeling ontkennend beantwoord:

Ondanks dat de Rwc als zodanig dus niets bepaalt over de mogelijkheid tot intrekking van reconstructieplannen, gaat er een normerende werking van deze wet uit. Het gevolg van de intrekking, namelijk dat in het geheel geen reconstructieplan(nen) meer in werking was (waren) voor een bepaald concentratiegebied, is immers in strijd met het stelsel van de Rwc, op grond waarvan voor een concentratiegebied één of meerdere reconstructieplannen in werking moeten zijn.8 Concluderend geldt dat intrekking op grond van een geïmpliceerde bevoegdheid niet in strijd mag komen met het toepasselijke wettelijk kader. Ook moet de intrekking tegemoet komen aan de belangen die de betreffende wettelijke regeling beoogt te beschermen.9 Om die reden wordt voor het al dan niet aannemen van een geïmpliceerde bevoegdheid weleens aansluiting gezocht bij de gronden op basis waarvan een beschikking kan worden geweigerd.10