De intrekking van beschikkingen (SteR nr. 29) 2016/II.7.2.2:II.7.2.2 Nadeelcompensatie bij rechtmatig overheidshandelen

De intrekking van beschikkingen (SteR nr. 29) 2016/II.7.2.2

II.7.2.2 Nadeelcompensatie bij rechtmatig overheidshandelen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Naast schadevergoeding wegens onrechtmatig overheidshandelen kan in plaats daarvan onder omstandigheden nadeelcompensatie worden gevorderd. Uitgangspunt is daarbij dat de overheid rechtmatig heeft gehandeld. Ook rechtmatig overheidshandelen kan echter tot schade leiden, welke dient te worden vergoed. Bij de vraag of schade voor vergoeding in aanmerking komt is van belang of de geadresseerde mocht vertrouwen op het in stand blijven van de beschikking.

In paragraaf 5.2 is onderscheid gemaakt tussen aflopende beschikkingen en duurbeschikkingen. Een duurbeschikking is gericht op een duurzaam rechtsgevolg. Een en ander impliceert een voortdurende mogelijkheid tot aantasting van de beschikking door de overheid. Daarbij geldt dat wanneer een duurbeschikking gedurende een langere periode onaangetast is gebleven, de geadresseerde eerder rekening dient houden met een intrekkingsbeslissing.1 Een en ander kan worden geïllustreerd aan de hand van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak uit 2006. Het betrof de intrekking van een standplaatsvergunning voor het innemen van een standplaats op een dam. Hoewel appellant in aanmerking kwam voor nadeelcompensatie, bleef een deel van de door hem geleden schade voor eigen rekening vanwege het zogenaamde normaal maatschappelijk risico. Bij de berekening van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico achtte de minister van belang dat de vergunning gedurende een lange periode in stand was gebleven. Volgens de minister was mede daarom sprake van een verhoogd ondernemersrisico. De Afdeling schaarde zich achter het oordeel van de minister.2 Uit een andere uitspraak uit datzelfde jaar valt eenzelfde rechtsregel af te leiden. Het betrof de intrekking van een ontheffing voor het maken van reclame. Van deze ontheffing had appellant niet lang gebruik kunnen maken, omdat deze na niet al te lange tijd weer werd ingetrokken. Dat had consequenties voor het normaal maatschappelijk risico:

‘Volgens de Circulaire behoort ten minste 20% van de schade tot het normale ondernemersrisico. Dit risico wordt groter naar gelang de ingetrokken vergunning ouder is. Naar mate een vergunning langer ongewijzigd is gebleven, kan de vergunninghouder beter voorzien dat zijn vergunning zal worden aangepast. […] Het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Ruinen hebben op 10 december 1997 twee vergunningen voor het plaatsen van reclameborden verleend. Bij besluiten van 8 september 1998 en 20 augustus 1999 zijn de desbetreffende vergunningen ingetrokken, waarbij een overgangstermijn is toegekend tot 1 juli 2001. De vergunningen zijn derhalve betrekkelijk korte tijd nadat zij zijn verleend, weer ingetrokken. In zoverre had bij toepassing van de Circulaire een percentage van 20% in de rede gelegen.’3

Een aflopende beschikking genereert, in tegenstelling tot een duurbeschikking, slechts voor een beperkte periode rechtsgevolgen. Een en ander heeft consequenties voor de werking van het vertrouwensbeginsel, in die zin dat de geadresseerde er in principe op mag vertrouwen dat de beschikking in stand blijft. Mocht er toch voldoende reden zijn om de beschikking in te trekken wegens veranderde omstandigheden, dan kan het feit dat het vertrouwen van de geadresseerde is geschaad ertoe leiden dat het bestuursorgaan moet compenseren.4 Den Ouden en Tjepkema5 illustreren een en ander aan de hand van de zogenaamde overzienbare periode. Daaronder verstaan zij:

‘de periode gedurende welke het bestuursorgaan kan nagaan of en zo ja, in hoeverre in de nabije toekomst ontwikkelingen te verwachten zijn die tot intrekking of wijziging van de vergunning zouden kunnen leiden’.

Bij bijvoorbeeld een periodiek verleende subsidie, een typisch voorbeeld van een aflopende beschikking,6 is deze voorzienbare periode gelijk aan het tijdvak waarop de subsidie ziet. Gedurende dit tijdvak mag de subsidieontvanger ervan uitgaan dat de beschikking niet wordt ingetrokken. Vindt toch intrekking plaats, dan dient, zo stellen Den Ouden en Tjepkema, de schade die de ontvanger lijdt doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op het in stand blijven van de subsidiebeschikking, te worden vergoed. Met andere woorden: de subsidieverstrekker kan hem geen normaal maatschappelijk risico tegenwerpen.7

Bij de vraag of en zo ja, in hoeverre de geadresseerde gecompenseerd dient te worden, is voorts van belang op welke wijze de geadresseerde heeft gereageerd op aanwijzingen dat de beschikking in de toekomst mogelijk zal worden ingetrokken. Meer specifiek betreft het de vraag of sprake is van zogenaamde risicoaanvaarding. Illustratief in dat kader is een uitspraak van de Afdeling uit 2003, waarin een (toen nog) bouwvergunning werd ingetrokken, omdat de vergunninghouder gedurende een lange periode (10 jaar!) geen gebruik had gemaakt van de vergunning. Aanleiding voor de intrekking was dat de planologische inzichten waren gewijzigd. De Afdeling overwoog hieromtrent:

‘Het betoog van [appellant] en de erfgename van [erflater] dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gestelde door hen als gevolg van het intrekkingsbesluit te lijden schade had moeten vergoeden, faalt evenzeer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant], door gedurende lange tijd geen gebruik te maken van de verleende vergunning, het risico heeft aanvaard dat de planologische inzichten zouden veranderen en het gemeentebestuur de bouwvergunning aan een herwaardering zou onderwerpen. Het college heeft de gevolgen van het zich realiseren van dat risico voor rekening van appellanten mogen laten, zoals het heeft gedaan.’8

Het normaal maatschappelijk risico houdt kort gezegd in dat sommige nadelen ten gevolge van overheidshandelen voor risico en rekening van de burger komen en dus niet in aanmerking komen voor nadeelcompensatie.9 Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Afdeling uit 2012. Centraal stond de intrekking van een ligplaatsvergunning voor een woonboot. Aanleiding voor de intrekking was dat op die plaats een steiger werd gebouwd waar rondvaartboten konden aanleggen ten behoeve van bezoekers van de Hermitage in Amsterdam. Appellant kreeg weliswaar een nieuwe ligplaatsvergunning, zij het voor een andere plaats aan de Amstel. Hij stelde hierdoor schade te hebben geleden en was van mening dat deze schade redelijkerwijs niet (geheel) voor zijn rekening behoorde te komen. Daartoe werd aangevoerd dat het een gedwongen verplaatsing betrof. Hoewel de Afdeling van oordeel was dat appellant niet aannemelijk had gemaakt dat schade was geleden ten gevolge van de verplaatsing, overwoog zij met betrekking tot het normaal maatschappelijk risico (ten overvloede) het volgende:

‘Voor zover al moet worden aangenomen dat [appellant] schade heeft geleden, is er in een geval als hier aan de orde waarin om nadeelcompensatie is verzocht, alleen aanspraak op vergoeding indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen […] gaat het bij het normaal maatschappelijk risico om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee men rekening kan houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.’10

Wat betreft de hoogte van het normaal maatschappelijk risico ten aanzien van appellant was de Afdeling van oordeel dat het wonen in het centrum van een stad als Amsterdam ertoe leidt dat eerder rekening moet worden gehouden met ontwikkelingen die nopen tot intrekking van de vergunning. Dientengevolge komt eventuele door appellant geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking.11

Een uitzonderlijke situatie vormde de aanleiding voor een tweetal uitspraken van het CBb inzake de intrekking van een aanwijzingsbesluit.12 De onderliggende casus was een bijzondere. Appellante was door de minister van LNV aangewezen als officiële instantie om verklaringen in de zin van art. 2 Regeling aanwijzing gebieden, terreinen en planten aardappelmoeheid af te geven. Deze aanwijzing bleek echter strijdig met het Unierecht. Appellant was een commerciële onderneming en op grond van de ter zake relevante richtlijn mochten enkel rechtspersonen worden aangewezen welke uitsluitend waren belast met specifieke taken van openbaar belang. Een en ander vormde aanleiding om het aanwijzingsbesluit in te trekken. Ten aanzien van de intrekking overwoog het CBb de intrekking niet een reactie vormt op veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten, maar op een door de minister zelf gemaakte fout. De minister voerde aan dat appellante deze fout had behoren te onderkennen. Met dat argument maakt het CBb korte metten:

‘Verweerder miskent met zijn in dit verband naar voren gebrachte stelling, inhoudende dat appellante die deels met de uitvoering van in richtlijn 2000/29/EG bedoelde officiële taken was belast, geacht mag worden het recht te kennen, […] dat hij zelf jarenlang niet de onjuistheid van zijn interpretatie van het ter zake in de richtlijn bepaalde heeft onderkend. Verweerder kan naar het oordeel van het College niet van appellante verlangen dat zij een betere kennis van het communautaire recht heeft dan hijzelf.’

Er was naar het oordeel van het CBb aldus geen sprake van een kennelijk onjuiste beschikking. Een en ander heeft volgens het CBb consequenties voor het toekennen van compensatie:

‘De omstandigheid dat aan de intrekking van de eertijds aan appellante verleende aanwijzing een aan verweerder toe te rekenen en voor appellante niet voorzienbare fout ten grondslag ligt, is naar het oordeel van het College zodanig bijzonder dat dit niet kan worden geacht tot het normale ondernemersrisico van appellante te behoren. De gevolgen van intrekking van die aanwijzing kan verweerder derhalve niet redelijkerwijs voor rekening en risico van appellante laten. Indien appellante niet ten minste een redelijke termijn ter aanpassing van haar bedrijfsactiviteiten en een tegemoetkoming in de kosten wordt geboden, is het besluit tot intrekking van de aan appellante verleende aanwijzing naar het oordeel van het College niet rechtmatig.’

Wat betreft de omvang van de schade knoopt het CBb aan bij het gerechtvaardigd vertrouwen van de geadresseerde:

‘Uit het voorgaande volgt dat het College van oordeel is dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder met bovenstaande compensatie onvoldoende rekening heeft gehouden met de bijzondere omstandigheid dat aan de voor appellante niet voorzienbare intrekking van de eertijds aan haar verleende aanwijzing, een aan verweerder toe te rekenen fout ten grondslag ligt, te weten een foutieve aanwijzing. Bij het vaststellen van de tegemoetkoming waarvoor appellante in aanmerking kan komen, heeft hij onderkend dat door appellante geleden schade mede het gevolg is van het feit dat zij haar gedrag heeft afgestemd op het gerechtvaardigde vertrouwen in de rechtmatigheid van de aanwijzing van haar onderneming als de in de Regeling bedoelde instantie.’

In Unierechtelijke context kan het al dan niet toekennen van compensatie problematisch zijn wanneer op grond van het Unierecht een verplichting bestaat een bepaald (belastend) besluit te nemen. Er bestaat dan immers geen ruimte om belangen af te wegen op grond van art. 3:4 lid 2 Awb en derhalve ook geen mogelijkheid om op die grond compensatie toe te kennen.13

Uit het voorgaande blijkt dat voor de vraag of nadeelcompensatie moet worden geboden, allerlei elementen van vertrouwen aan de zijde van de geadresseerde van belang zijn. Moest de geadresseerde rekening houden met een intrekkingsbeslissing? Welke factoren spelen een rol bij deze eventuele voorzienbaarheid? Was het voor de geadresseerde duidelijk dat een beschikking in strijd met het recht was verleend? In het Duitse systeem is de mogelijkheid tot het verkrijgen van financiële genoegdoening eveneens gekoppeld aan het gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van de geadresseerde.14 Eenzelfde uitgangspunt zien we in de Model Rules. Alleen in de situatie waarin een beschikking wordt ingetrokken ter voorkoming van ernstig schade15 wordt voorzien in een mogelijkheid tot het bieden van compensatie. Of de geadresseerde in een concreet geval wordt gecompenseerd, hangt af van de mate waarin hij op het in stand blijven van de beschikking heeft vertrouwd:

‘The public authority shall upon application make good the disadvantage to the party affected deriving from reliance on the continued existence of the decision to the extent that this merits protection.’16

In de toelichting bij deze bepaling wordt opgemerkt dat de compensatie ertoe dient een evenwicht te creëren tussen het gerechtvaardigd vertrouwen van de geadresseerde en het belang dat met de intrekking wordt gediend.17

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.