De intrekking van beschikkingen (SteR nr. 29) 2016/II.7.2.1:II.7.2.1 Schadevergoeding voor onrechtmatig overheidshandelen

De intrekking van beschikkingen (SteR nr. 29) 2016/II.7.2.1

II.7.2.1 Schadevergoeding voor onrechtmatig overheidshandelen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Zoals in paragraaf 4.2.3 aangegeven kan onjuistheid van de beschikking een aanleiding vormen om tot intrekking over te gaan. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat bij verlening van een vergunning het van toepassing zijnde recht niet juist is aangewend, hetgeen uiteindelijk resulteert in een onjuiste beschikking. Intrekking van een beschikking wegens onjuistheid van die beschikking kan aanleiding zijn voor een vordering tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad.1 Zo oordeelde de HR in een arrest uit 2013:

‘Als een bestuursorgaan een besluit intrekt of herroept onder mededeling dat dit geschiedt omdat het besluit onjuist is, of anderszins erkent dat een besluit onrechtmatig is, komt aan het ingetrokken of herroepen besluit geen formele rechtskracht toe en behoort de burgerlijke rechter de onjuistheid van het besluit tot uitgangspunt te nemen bij de beoordeling van een vordering die is gegrond op een onrechtmatige daad van het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit […].’2

De intrekking van een beschikking vanwege het feit dat deze in strijd met het recht is gegeven, levert, gelet op dit oordeel van de HR, een erkenning op van het feit dat de beschikking onrechtmatig is, hetgeen het bestuursorgaan in beginsel schadeplichtig maakt.

In beginsel, want een dergelijke vordering blijkt gecompliceerd. Van belang is in de eerste plaats of de onjuistheid van de beschikking voor de geadresseerde kenbaar was. De vraag moet worden gesteld of geadresseerde wist of behoorde te weten dat de beschikking onjuist was?3 De gedachte is namelijk, dat wanneer de geadresseerde op de hoogte is van de onjuistheid of hiervan op de hoogte behoort te zijn, het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel hem geen bescherming bieden. Op een kennelijk onjuiste beschikking mag niet worden vertrouwd.4

Voor de in deze paragraaf te beantwoorden vraag naar schadevergoeding betekent dit dat bij kennelijke onjuistheid van de beschikking in de jurisprudentie is aangenomen dat sprake is van eigen schuld in de zin van art. 6:101 BW. Reeds in 1979 oordeelde de HR in het arrest Grubbenvorst/Caldenbroich dat

‘er reeds bij een redelijke grond voor twijfel aan de regelmatigheid van de vergunningverlening sprake zijn van ‘eigen schuld’ aan de zijde van de ontvanger van de vergunning die op basis daarvan is gaan bouwen. In welke mate dit dan moet leiden tot een beperking van zijn aanspraak op schadevergoeding tegen de gemeente die de vergunning heeft afgegeven, hangt af van de omstandigheden van het geval, daaronder begrepen de van ieder der pp. in redelijkheid te vergen mate van deskundigheid.’5,6

Voorts kan worden gewezen op een arrest van de HR uit 2005. Het betrof het lager vaststellen van subsidie door het college van B&W van de gemeente Rozendaal. Aan de geadresseerde was een bedrag van f 28243,15 aan subsidie toegekend

‘onder uitdrukkelijke voorwaarde dat dit bedrag door het Rijk aan de gemeente R. wordt toegekend en uitgekeerd’.

Het Rijk kende namelijk een maximumbedrag toe aan gemeenten. Bij overschrijding van dit maximum, zou het subsidiebedrag in een concreet geval, zoals het geval van geadresseerde, lager kunnen uitvallen. Het Rijk had de gemeente reeds meerdere malen medegedeeld dat aan geadresseerde slechts een bedrag van f 11.110,- zou worden toegekend. De gemeente verzuimde dit echter aan de geadresseerde door te geven. Pas ten tijde van de gereedmelding werd meegedeeld dat het bedrag aan subsidie aanzienlijk lager zou uitvallen dan het bedrag dat in eerste instantie was verleend. De geadresseerde stelde de gemeente aansprakelijk. Volgens de HR was de gemeente echter niet schadeplichtig:

‘De gemeente is geslaagd in het bewijs dat eiser het bij het aanvragen van de subsidie ten onrechte heeft doen voorkomen dat hij niet met zijn echtgenote in het pand aan de a-straat 1 te X woonde en dat met haar een huurverhouding bestond (eindarrest r.o. 2.5). Eiser mag dan door de gemeente ten onrechte lange tijd in de waan zijn gelaten dat hij een subsidiebedrag van ƒ 28 243,15 zou ontvangen, het valt aan hem toe te rekenen dat hij zich in de situatie heeft begeven dat hij voor de bekostiging van zijn verbouwingsplan van volledige uitkering van dat bedrag afhankelijk was, terwijl hij heeft moeten beseffen dat de mededeling van de gemeente dat laatstvermeld bedrag zou worden uitgekeerd, was gebaseerd op de door hem ten onrechte in de hand gewerkte gedachte dat hij elders zou wonen. In die zin is de door hem gestelde schade mede een gevolg van een omstandigheid die de benadeelde kan worden toegerekend. […] Nu aan de zijde van eiser sprake is van willens en wetens misbruik maken van een subsidieregeling en aan de zijde van de gemeente slechts van onzorgvuldig handelen doordat door onachtzaamheid is verzuimd aan eiser en de Rabobank te berichten dat een lager bedrag dan ƒ 28 243,15 zou worden uitgekeerd, eist de billijkheid dat de schade ten volle voor rekening van eiser blijft (eindarrest r.o. 2.9).’7

Een volgend obstakel betreft de formele rechtskracht van de ingetrokken beschikking. Wanneer een beschikking onherroepelijk wordt, verkrijgt deze formele rechtskracht. Er dient te worden uitgegaan van de rechtmatigheid van de beschikking. De geadresseerde van een beschikking kan bij de burgerlijke rechter dus in beginsel geen succesvolle vordering op grond van onrechtmatige daad instellen met het argument dat de beschikking onrechtmatig is. Dat is slechts anders, wanneer sprake is van een uitzondering op de formele rechtskracht. Een van de uitzonderingen betreft de situatie waarin een bestuursorgaan de onrechtmatigheid van de beschikking erkent. Een en ander blijkt uit het arrest St. Oedenrode/Van Aarle.8 Uitgangspunt is de formele rechtskracht van de ter discussie staande beschikking:

‘Wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang heeft opengestaan, dient de burgerlijke rechter, zo deze rechtsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.’

Vervolgens maakt de HR een uitzondering op de formele rechtskracht:

‘Van zodanige uitzondering kan met name sprake zijn wanneer de burger en het overheidslichaam het erover eens zijn dat de door het overheidslichaam genomen beschikking onrechtmatig was. Anders dan het middel aanvoert, is daartoe voldoende dat de burger zich op het standpunt stelt dat van onrechtmatigheid sprake is en hij uit de verklaringen en gedragingen van het overheidslichaam begrijpt en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mag begrijpen dat het overheidslichaam die onrechtmatigheid erkent, zodat op dit punt geen geschil bestaat, dat voor beslissing door een administratieve rechter in aanmerking komt.’

Een interessante vraag is op welk moment sprake moet zijn van een erkenning van de onrechtmatigheid van de beschikking in vorenbedoelde zin. De Afdeling bestuursrechtspraak is van oordeel dat erkenning moet plaatsvinden voordat de beschikking onherroepelijk is geworden. In een uitspraak uit 2003 overwoog zij:

‘Appellant betoogt in dit verband dat hem de formele rechtskracht van het besluit niet kan worden tegengeworpen, omdat namens de gemeente de onrechtmatigheid van het besluit is erkend. […] Dit betoog faalt, reeds omdat de gestelde erkenningen van de onrechtmatigheid van het besluit, wat daarvan ook zij, niet hebben plaatsgevonden vóór het verstrijken van de termijn voor het aanwenden van de openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen.’9

De Afdeling verwijst in dat kader naar het arrest Maple Tree van de Hoge Raad.10 Betwijfeld kan worden of uit dit arrest daadwerkelijk kan worden afgeleid dat erkenning van de onrechtmatigheid moet plaatsvinden voor het verstrijken van de termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen. De Hoge Raad overweegt in dit arrest namelijk:

‘Het onderdeel kan bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden, omdat 's Hofs beslissing in r.o. 11 dat de door Maple Tree ingeroepen uitzondering geen toepassing kan vinden, zelfstandig wordt gedragen door de in cassatie niet bestreden overweging dat geen sprake is van het voor een geslaagd beroep op de door Maple Tree ingeroepen uitzondering geldende vereiste dat de erkenning door de Staat van de onrechtmatigheid van de heffing plaatsvindt vóór het verstrijken van de termijnen voor het aanwenden van de openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen.’

De HR geeft met deze overweging enkel aan dat het gerechtshof heeft overwogen dat erkenning van de onrechtmatigheid moet plaatsvinden voor het verstrijken van de termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen en dat deze overweging in cassatie niet is bestreden. Het lijkt er dus op dat de conclusie die de Afdeling bestuursrechtspraak uit voornoemd arrest van de HR trekt, niet juist is.11 Voorts kan worden gewezen op een ander arrest van de HR waarin wordt overwogen:

‘Nu de beslissing van 11 september 1985 bij de latere beslissing van 8 november 1990 is ingetrokken onder mededeling dat zulks is geschied omdat zij onjuist is, komt aan die ingetrokken beslissing geen formele rechtskracht toe.’12

Gelet op het lange tijdsverloop tussen de primaire beslissing en de intrekking vanwege onjuistheid van die beslissing, was sprake van een onherroepelijke beslissing. Toch neemt de Hoge Raad een uitzondering op de formele rechtskracht aan, omdat het bestuursorgaan met de intrekking vanwege onjuistheid de onrechtmatigheid van de beslissing heeft erkend. Op grond van de jurisprudentie van de Hoge Raad bestaat dus meer ruimte om een uitzondering op de formele rechtskracht aan te nemen ingeval van erkenning van de onrechtmatigheid van de beschikking door het bestuursorgaan.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.