III.14.3.2.1 Intrekking bij wijze van sanctie

Een interessant punt in het licht van het theoretisch kader betreft de wijze waarop de maatregel zoals deze in de in dit hoofdstuk bestudeerde wetten kan worden opgelegd,1 moet worden gekwalificeerd. Bij invoering van deze figuur is aan deze kwalificatievraag door de wetgever uitgebreid aandacht besteed. Ook de CRvB heeft zich hierover diverse malen uitgelaten. Dat maakt de kwalificatie, zoals hierna zal blijken, niet onbetwist.

De maatregel is ingevoerd op grond van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (hierna: Wet boeten).2 In het wetsvoorstel voor een Wet boeten wordt onderscheid gemaakt tussen de maatregel enerzijds en de bestuurlijke boete anderzijds. De maatregel kan worden opgelegd wanneer voorwaarden gericht op het vermijden van inkomensafhankelijkheid dan wel een actieve opstelling tijdens de uitkering niet worden nageleefd. Wanneer betrokkene niet voldoet aan de verplichting informatie te verstrekken welke van belang kan zijn voor het recht op uitkering of de hoogte van die uitkering, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.3 Op grond van de Wet boeten werd de maatregel ingevoerd in zowel de AOW, de WW als de Algemene bijstandswet (de voorganger van de WWB (oud) en de Pw). Laatstgenoemde wet is nadien gewijzigd in de Wet werk en bijstand. De maatregel was in deze wet neergelegd in art. 18 WWB (oud) en werd aangeduid als verlaging. Art. 18 WWB (oud) is, zij het in uitgebreide vorm, opgenomen in het huidige art. 18 Pw.

Dat de maatregel als sanctie moet worden aangemerkt, staat buiten kijf.4 De maatregel vormt immers een reactie op overtreding van bij wet nader te noemen wettelijke voorschriften.5 Minder zekerheid bestaat over het antwoord op de vraag of de maatregel als herstelsanctie of als bestraffende sanctie moet worden aangemerkt. In de eerste plaats heeft de wetgever zich over deze vraag uitgelaten in de memorie van toelichting bij de Wet boeten. Daarbij is uitgebreid ingegaan op de maatregel in relatie tot art. 6 EVRM. Geconcludeerd wordt dat de maatregel niet kan worden aangemerkt als criminal charge in de zin van genoemd artikel. Daartoe wordt allereerst geconstateerd dat niet doorslaggevend is of de maatregel naar nationaal recht tot het strafrecht of tot het bestuursrecht behoort. Vervolgens wordt, met een verwijzing naar het Öztürk-arrest gekeken naar het karakter van het vergrijp en de aard en zwaarte van de sanctie. De aard van het vergrijp wordt niet gezien als strafrechtelijk, omdat buiten de context van de WW de vergrijpen niet laakbaar zijn. Als voorbeeld wordt gegeven het feit dat niet werken als zodanig niet strafbaar is. Voorts wordt de aard van de sanctie niet als bestraffend beschouwd. Met de maatregel wordt geen leedtoevoeging beoogd. De maatregel wordt gezien als wat wordt aangeduid met ‘technische handhaving’ welke in een directe relatie staat met het doel en de strekking van wet. Ter illustratie wordt gewezen op de Werkloosheidswet:

Het voorgaande ligt naar het oordeel van de wetgever anders indien een maatregel louter zou worden opgelegd wegens het niet voldoen aan de algemene informatieverplichting. Een bestraffend karakter kan niet worden ontkend indien een maatregel zou worden opgelegd naast terugvordering van hetgeen ten gevolge van schending van de inlichtingenplicht ten onrechte is betaald. Als reden hiervoor wordt gegeven dat de inlichtingenplicht als zodanig niet is opgenomen ter voorkoming van instroom, maar tot doel heeft het uitvoeringsorgaan in staat te stellen om onder meer de juistheid van de aanvraag te controleren.7

Ten aanzien van de maatregel in de Pw (de WWB als voorganger van deze wet) moet het volgende worden opgemerkt. Op grond van de WWB gold voor 1 januari 2013 dat een maatregel kon worden opgelegd wegens schending van diverse in de WWB neergelegde verplichtingen, waaronder de inlichtingenplicht. De maatregel werd door de wetgever als herstelsanctie bestempeld.8 Met ingang van 1 januari 20139 gold dat wegens schending van de inlichtingenplicht niet meer een maatregel, maar een bestuurlijke boete kon worden opgelegd. Daartoe werd een nieuw art. 18a WWB geïntroduceerd. Onder de huidige Pw geldt ook dat schending van de inlichtingenplicht wordt gesanctioneerd met een bestuurlijke boete.10 Met Albers meen ik dat deze ontwikkeling opvallend te noemen is. Dat voor een en dezelfde overtreding onder het ene regime de uitkering wordt gekort en onder het andere regime een bestuurlijke boete wordt opgelegd zou wat betreft de kwalificatie van de sanctie niet de doorslag mogen geven.11

Zoals gezegd heeft ook de CRvB zich uitgelaten over de vraag op welke wijze de maatregel moet worden gekwalificeerd. Ten aanzien van art. 18 lid 2 WWB (oud) concludeert hij in sommige gevallen wel en in sommige gevallen niet dat de maatregel op grond van art. 18 lid 2 WWB (oud) een bestraffende sanctie is. Nadere bestudering leert dat wanneer de bijstandsuitkering wordt verlaagd vanwege schending van de inlichtingenplicht, de Raad oordeelt dat de verlaging bestraffend van aard is.12 In gevallen waarin andere op grond van de WWB (oud) geldende verplichtingen niet worden nagekomen, is de Raad van mening dat de verlaging een herstelkarakter heeft.13 Deze jurisprudentie van de Raad strookt met het uitgangspunt in de Wet boeten, in die zin dat sanctieoplegging wegens schending van de inlichtingenplicht als bestraffend wordt aangemerkt. De memorie van toelichting bij art. 18 WWB (oud) is hier in zoverre mee in strijd dat daar ten aanzien van de verlaging in algemene zin wordt gesteld dat deze moet worden aangemerkt als herstelsanctie.14 Daarbij wordt niet ingegaan op de vraag ten aanzien van welke overtreding de verlaging plaatsvindt. De Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (welke heeft geleid tot het onderscheid tussen de maatregel als bedoeld in art. 18 WWB (oud) en de boete als bedoeld in art. 18a WWB (oud))15 doet in zoverre recht aan hetgeen met de Wet boeten is beoogd, dat schending van de inlichtingenplicht wordt gesanctioneerd met een bestraffende sanctie, te weten een bestuurlijke boete.

Op grond van de Wet boeten is ook in de AOW de mogelijkheid opgenomen een maatregel op te leggen (art. 17b AOW). Naar huidig recht kan dat in een viertal gevallen: het niet naleven van controlevoorschriften (welke zijn gesteld op grond van art. 15 lid 2 AOW), het zich zeer ernstig misdragen jegens de met uitvoering van de AOW belaste personen (vgl. art. 15 lid 3 AOW), het niet verstrekken van inzage in een identificatiedocument (art. 55 lid 2 Wet SUWI) dan wel het niet binnen een door de SVB gestelde termijn voldoen aan de informatieplicht van art. 49 AOW. Bij invoering van de Wet boeten kon een maatregel op grond van de AOW enkel worden opgelegd bij het niet voldoen aan de identificatieplicht.16 De gronden op basis waarvan een maatregel naar huidig recht kan worden opgelegd, zijn dus ruimer. Dat heeft tot gevolg dat de scheiding tussen sanctionering wegens schending van de inlichtingenplicht en sanctionering van overige overtredingen zoals deze de wetgever ten tijden van de Wet boeten voor ogen stond, niet meer zo helder is.

Tot slot biedt ook de WW een grondslag voor het opleggen van een maatregel, en wel in art. 27 van die wet. De gronden op basis waarvan een maatregel kan worden opgelegd zijn divers. Het betreft hoofdzakelijk gronden met betrekking tot het verwijtbaar werkloos worden, dan wel het verwijtbaar niet behouden van werk. In het derde lid van art. 27 WW is tevens de mogelijkheid opgenomen een maatregel op te leggen wegens het niet binnen een door het UWV gestelde termijn voldoen aan de informatieplicht van art. 25 WW. Ook over deze bepaling heeft de CRvB zich uitgelaten: de maatregel is geen bestraffende sanctie.17 In een uitspraak van de Raad uit 1993 wordt een en ander gemotiveerd door te stellen dat sprake is van een verzekeringsrelatie tussen het uitvoeringsorgaan en de werknemer. De gedachte is dat de maatregel binnen de bestaande verzekeringsrelatie valt, in die zin dat geen nieuwe betalingsverplichting bestaat. De maatregel resulteert slechts in een verminderde uitspraak op uitbetaling.18

Mijns inziens overtuigt deze argumentatie niet. Voor de uitkeringsgerechtigde maakt het immers geen verschil of hij zijn recht op uitkering behoudt, maar een bestuurlijke boete moet betalen (zijnde een bestraffende sanctie) of dat hij gedurende een zekere periode wordt gekort op zijn uitkering (naar het oordeel van de Raad een herstelsanctie). Het effect van beide sancties is immers hetzelfde. Het feit dat de maatregel naar het oordeel van de Raad valt binnen een bestaande verzekeringsrelatie en een bestuurlijke boete niet, is mijns inziens dan ook niet het element dat het onderscheid tussen herstelsanctie en bestraffende sanctie maakt.

De vraag is nu wat te denken van het voorgaande. In de eerste plaats is het mijns inziens lastig om een maatregel in algemene zin als herstelsanctie of bestraffende sanctie te bestempelen. Per geval zal de de vraag naar de wijze waarop een sanctie moet worden gekwalificeerd, moeten worden beantwoord. Onder omstandigheden kan een bestraffend karakter naar mijn mening niet worden ontkend. Dat is het geval wanneer de maatregel verder gaat dan herstel, dat wil zeggen: verder gaat dan het terugnemen van hetgeen ten onrechte is ontvangen.19 Wanneer de maatregel aldus een korting inhoudt op een nog te ontvangen uitkering of pensioen, kan leedtoevoeging dan ook bezwaarlijk worden ontkend.20