II.7.3.3 Rechterlijke evenredigheidstoetsing

Het onderscheid tussen herstelsancties en bestraffende sancties is voorts van belang voor de wijze van toetsing van sanctiebesluiten door de rechter voor wat betreft de evenredigheid van het sanctiebesluit. Op grond van art. 3:4 lid 2 Awb geldt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Bij het nemen van een besluit dient het bestuursorgaan aldus aan deze bepaling te toetsen. Het evenredigheidsbeginsel is echter niet een louter nationaal beginsel. Ook het Unierecht kent bijvoorbeeld het evenredigheidsbeginsel. In dat kader is vereist dat een maatregel geschikt, noodzakelijk en proportioneel is.1 Te wijzen valt in algemene zin op art. 51 lid 1 Handvest. Art. 49 lid 3 Handvest geeft een meer specifieke bepaling ten aanzien van bestraffende sancties, inhoudende dat de zwaarte van de straf niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit. Een dergelijke algemene, voor bestraffende sancties geldende, bepaling ontbreekt in het EVRM. Wel wordt in algemene zin het vereiste van een fair balance gesteld, welk vereiste inhoudt dat sprake moet zijn van een redelijke verhouding tussen de zwaarte van de inmenging in het betreffende EVRM-recht en het gewicht van het belang belang dat ermee wordt gediend.2

Wat betreft sanctiebesluiten is in het bijzonder van belang of er evenredigheid bestaat tussen de ernst van de overtreding en de zwaarte van de sanctie. De vraag is hoe intensief de rechter de evenredigheid van sancties mag toetsen. Uitgangspunt in het nationale recht is dat de wijze van toetsing van de rechter in geval van beleids- en beoordelingsvrijheid marginaal is.3 Is sprake van een bestraffende sanctie, dan is wordt hierop een uitgangspunt gemaakt. In de uitspraak Huisman APK overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak:

Er wordt ook wel gesproken over een volle toetsing. Zoals gezegd beperkt deze toetsing zich tot de evenredigheid tussen de ernst van de overtreding en de zwaarte van de opgelegde sanctie. De andere aspecten van de belangenafweging worden ook ingeval sprake is van een bestraffende sanctie marginaal, althans niet vol, getoetst.5

Een lastige vraag is of ook uit het EVRM en het Unierecht voortvloeit dat een volle evenredigheidstoets moet plaatsvinden wanneer sprake is van een bestraffende sanctie. Op grond van art. 6 lid 1 EVRM geldt bijvoorbeeld de eis van full jurisdiction. Deze eis onder meer inhoudt dat de rechter niet slechts rechtsvragen moet kunnen toetsen, maar ook feitelijkheden.6 Zo mag een rechter zich niet zomaar verbinden aan een door een bestuursorgaan gegeven oordeel over de aanwezigheid van bodemverontreiniging. De rechter beschikt dan niet over voldoende bevoegdheid de feiten te onderzoeken.7 Ook de enkele mogelijkheid tot toetsing aan de Grondwet is onvoldoende.8 Daarnaast is van belang dat de rechter de bevoegdheid moet hebben om tot vernietiging over te gaan,9 en de eigen uitspraak in de plaats te stellen.10 Over het algemeen wordt aangenomen dat de verplichting tot volle evenredigheidstoetsing ook kan worden afgeleid uit art. 6 lid 1 EVRM, meer specifiek uit de eis dat sprake moet zijn van full jurisdiction.11 Wat betreft het Unierecht kan worden gewezen op het hiervoor reeds genoemde art. 49 lid 3 Handvest. Wat betreft rechtsbescherming lijkt deze bepaling vergelijkbaar met de rechtsbescherming op grond van art. 6 EVRM.12