4.2.9 Complexiteit van de maatregelen

Het hiervoor besproken geheel van genomen maatregelen geeft een complex beeld weer. Dit beeld wordt nog complexer nu het economisch en budgettair bestuur constant in ontwikkeling is zoals de hiervoor geschetste plannen aantonen. De maatregelen zijn onder andere zo complex omdat sommige maatregelen snel opgetuigd moesten worden en de problemen zich vooral concentreerden (en nog concentreren) binnen de eurozone. Ook de niet altijd aanwezige politieke bereidheid van alle lidstaten tot het nemen van maatregelen heeft verder bijgedragen aan de complexiteit.

De complexiteit is ten eerste gelegen in het feit dat de maatregelen zowel binnen als buiten het EU-kader zijn opgetuigd. Het nieuwe economisch bestuur is gebaseerd op regelingen neergelegd in het verdrag (artikelen 121, 126 en 136 VWEU), verordeningen en richtlijnen, maar ook zijn de nieuwe regelingen neergelegd in internationale verdragen (EFSF, ESM, Fiscal Compact). De bedoeling is echter wel om de bepalingen uit het Fiscal Compact en het ESM-verdrag op termijn te integreren in het EU-kader. Daarnaast zijn de regelingen complex omdat ze verschillend van aard zijn. Sommige zijn juridisch bindend (hard law), zoals de sancties in de verschillende fases van het Stabiliteits- en Groeipact en in de correctieve fase van de macro-economische onevenwichtighedenprocedure, terwijl andere maatregelen worden afgedwongen door middel van soft law, zoals de landenspecifieke aanbevelingen. Soft law- en hard law-instrumenten zijn nu opgenomen in één toezichtkader, het Europees Semester, waardoor soft law- en hard law-elementen steeds meer met elkaar verweven zijn en de soft law-elementen daardoor steeds ‘harder ’ worden.1 Daarnaast zijn de regelingen die juridisch bindend zijn niet allemaal ook afdwingbaar.2 Zo is de eis dat lidstaten buitensporige tekorten vermijden wel juridisch bindend, maar deze regel kan niet bij de rechter worden afgedwongen. Toepassing van deze regel is afhankelijk van een politiek oordeel van de Raad. De maatregelen en de daaruit voorvloeiende verplichtingen overlappen elkaar bovendien deels en hangen met elkaar samen. Hierdoor is de bevoegdhedenverdeling onduidelijk: het Fiscal Compact behelst ook EU-bevoegdheden en het Europluspact heeft betrekking op zowel EU- als nationale bevoegdheden. Ook is in het kader van het geven van financiële bijstand zowel het EU-recht als het internationale recht van toepassing. Ook zijn de maatregelen complex omdat ze verschillende vormen van controle en sancties inhouden. Het gaat zowel om aanbevelingen, waarschuwingen, rapportages, evaluaties, waarborgsommen, boetes en dergelijke. Bovendien verschilt het bereik van de maatregelen. Sommige maatregelen zijn alleen van toepassing op de eurolanden, terwijl andere maatregelen van toepassing zijn op 25 lidstaten en weer andere maatregelen op alle 28 lidstaten van toepassing zijn. Complex zijn de maatregelen ook omdat er een reeks van bestuursvormen wordt ingezet om de regels te monitoren: sommige meer formeel, zoals de rol die de Commissie speelt, andere meer informeel, zoals de rol die de informele Europese Raad voor de landen van de euro bestaande uit de leiders en staatshoofden van de eurozone – de Eurotop - speelt. Maar ook de Eurogroep speelt als informeel orgaan een grote rol bij de coördinatie van het economisch beleid. Ook zijn nieuwe bestuursvormen in het leven geroepen met een rol voor instanties buiten de EU, zoals de Troika, bestaande uit de Commissie , de ECB en het IMF, die een grote rol speelt bij de verlening van – geconditioneerde – financiële assistentie in het kader van het ESM. Daarnaast zijn zowel de inhoudelijke regels als de procedures ingewikkeld. De regels zoals neergelegd in het Stabiliteits- en Groeipact zijn zeer complex en lastig te doorgronden.3 Het is bijvoorbeeld onduidelijk wanneer er sprake is van een structureel tekort,4 welke beoordeling wordt overgelaten aan de Commissie. Bij de toepassing van de regels is bovendien de nodige discretionaire ruimte (voor de Commissie), bijvoorbeeld over het toepassen van de clausule dat kan worden afgeweken van de regels omdat sprake is van een economische neergang. Bovendien heeft de Commissie wel eens de schijn opgewekt de regels niet eenduidig toe te passen.5 De procedure voor het monitoren van de regels, het Europees Semester, is bovendien zeer omvangrijk en wordt gekenmerkt door een constante stroom van rapportages, beoordelingen en evaluaties. Hierbij zijn veel verschillende actoren betrokken, zowel op EU-niveau als op nationaal niveau.