II.5.4.3.2 Het onpartijdigheidsbeginsel voor het bestuur: een zelfstandig beginsel of onderdeel van algemenere noties

Alvorens in de volgende paragrafen de grenzen van de aan het bestuur te stellen onpartijdigheideisen en de concrete invulling van die eisen voor het bestuur bezien worden, wordt aandacht besteed aan de grondslag voor en ratio van deze eisen. Zowel in de parlementaire geschiedenis als in de literatuur en jurisprudentie worden verschillende grondslagen genoemd voor de bestuurlijke onpartijdigheideisen. Aan de ene kant wordt het verbod van vooringenomenheid gegrond op specifiek voor het bestuur geldende beginselen of uitgangspunten dan wel op uitsluitend voor de rechter geldende beginselen, terwijl aan de andere kant teruggegrepen wordt op meer algemene noties of beginselen die gelden voor alle organen van de overheid. Er valt derhalve enige ambivalentie te bespeuren inzake de rechtsbasis voor het verbod van vooringenomenheid voor het bestuur.

De norm neergelegd in artikel 2:4 Awb wordt allereerst veelal gezien als een (gecodificeerde) uitwerking van een of meer ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur dan wel als een (gecodificeerd) zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Regelmatig wordt aangenomen dat artikel 2:4 Awb een nadere uitwerking vormt van het zorgvuldigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Nicolaï beschouwt het verbod van (schijn van) partijdigheid bijvoorbeeld als onderdeel van het beginsel van een zorgvuldige beslissingsprocedure, dat een specificatie vormt van het zorgvuldigheidsbeginsel.1 Ook Addink lijkt het onder een specificatie van het zorgvuldigheidsbeginsel te scharen, maar dan het beginsel van een zorgvuldige bejegening.2 Timmermans daarentegen bestempelt het verbod van vooringenomenheid tot een zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat fundamenteel van aard is, maar voegt daaraan toe dat dit beginsel in zekere mate ook dient te worden beschouwd als een nadere uitwerking van het algemene zorgvuldigheidsbeginsel.3 De bestuursrechter lijkt eveneens soms op twee gedachten te hinken en heeft besluiten wegens strijd met artikel 3:2 Awb vernietigt of overweegt dat geen sprake is geweest van een onzorgvuldige voorbereiding, terwijl artikel 2:4 in het geding is of lijkt te zijn.4 De toelichting op die bepaling zelf is op dit punt evenmin duidelijk en de Raad van State merkte in zijn advies zelfs op dat het de vraag is of artikel 2:4 Awb een voldoende eigen betekenis heeft ten opzichte van de in afdeling 3.2 neergelegde (zorgvuldigheids)normen.5

Nog afgezien van de vraag of het verbod van vooringenomenheid als een aspect van het zorgvuldigheidsbeginsel moet worden gezien, kunnen vraagtekens gesteld worden bij artikel 3:2 Awb als grondslag. In dat artikel is immers slechts een aspect van het algemene zorgvuldigheidsbeginsel neergelegd, de plicht tot het vergaren van voldoende kennis over relevante feiten en belangen, en niet alle specificaties van dat beginsel. Indien aangenomen wordt dat het verbod van vooringenomenheid een uitwerking vormt van het zorgvuldigheidsbeginsel, dan zou deze eis, vanwege de strekking ervan, eerder bij een andere specificatie van dat beginsel moeten worden ondergebracht. Het beginsel van de zorgvuldige bejegening, dat Nicolaï onderscheidt, zou meer geschikt zijn als grondslag.

Niet iedereen onderschrijft de benadering, waarin het verbod van vooringenomenheid als element van het meer algemene formele zorgvuldigheidsbeginsel wordt beschouwd. Verheij keert zich tegen dat standpunt en meent dat aan artikel 2:4 van de Awb een plaats in het bestuursrecht toekomt die duidelijk onderscheiden moet worden van bijvoorbeeld de algemene notie van zorgvuldigheid. Hij beschouwt dit artikel 'als een norm voor die gevallen, waarbij het preciezer en concreter dan algemene noties als gelijkheid of zorgvuldigheid aangeeft wat er aan de besluitvorming door het bestuur schort' 6 Zo opgevat vormt het verbod van vooringenomenheid derhalve een zelfstandige norm voor het bestuur.

Het zorgvuldigheidsbeginsel is niet het enige algemeen beginsel van behoorlijk bestuur waarmee het verbod van vooringenomenheid in verband wordt gebracht. Uit artikel 2:4 Awb volgt volgens de wetgever dat het bestuursorgaan de burger fair dient te behandelen en met open vizier tegemoet moet treden.7 Dat lijkt, vanwege de formulering, weer een verwijzing naar het 'fair play'- beginsel te zijn.8 Daarin staat de wetgever niet alleen, aangezien in de literatuur door verschillende auteurs het verbod van vooringenomenheid als onderdeel van het 'fair play'-beginsel gezien wordt.9 Hierbij verdient echter aantekening dat het, zoals hierna nog zal blijken, omstreden is of het 'fair play'-beginsel moet worden beschouwd als een zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dan wel als onderdeel van of een specificatie van het formele zorgvuldigheidsbeginsel. De wetgever zelf merkt reeds (aansluitend op de hiervoor genoemde passage) op dat artikel 2:4 Awb daarmee een specificatie van een van de elementen die behoren tot de zorgvuldige voorbereiding van een besluit vormt.10 De eis dat een burger op een 'faire' wijze behandeld moet worden, vormt in de optiek van de wetgever derhalve een element van het zorgvuldigheidsbeginsel én het verbod van vooringenomenheid wordt weer met die eis van een 'faire' behandeling vereenzelvigd. De passage in de toelichting duidt er mijns inziens op dat de wetgever niet alleen het 'fair play'-beginsel als een specificatie van het zorgvuldigheidsbeginsel ziet, maar ook het verbod van vooringenomenheid.

In de literatuur en rechtspraak bestaat geen overeenstemming over de zelfstandige status van het 'fair play'-beginsel. Wiarda bijvoorbeeld onderscheidde het 'fair play'-beginsel reeds in zijn preadvies voor de VAR in 1952, maar een wijd verbreide erkenning ervan heeft sindsdien in de rechtspraak niet plaatsgevonden.11 Opgemerkt moet hierbij worden dat Wiarda een ruim begrip van 'fair play' voorstaat. Hij geeft aan dat het beginsel impliceert dat 'van de bestuurder een houding wordt verwacht, waarbij aan de bestuurde, over wiens rechten en belangen wordt beschikt, de gelegenheid wordt gegeven zijn standpunt naar voren te brengen en te verdedigen, het daaraan eventueel tegenovergestelde standpunt van de administratie zelf van andere belanghebbenden te bestrijden; een houding, waarbij althans wordt nagelaten al datgene, dat de bestuurde zou kunnen verhinderen zijn standpunt binnen het kader van de hem toekomende rechten tot gelding te brengen:12 Deze elementen zouden thans onder het formele zorgvuldigheidsbeginsel worden geschaard. Wiarda doet dat niet en onderscheidt daarnaast nog een zorgvuldigheidsbeginsel, dat in zijn optiek ziet op het voorbereidend onderzoek en mede nauwkeurigheid en oplettendheid inhoudt bij het nemen van besluiten.13 Een verbod van vooringenomenheid komt in zijn omschrijving van het 'fair play'-beginsel niet terug. Nicolaï ziet 'fair play' als onderdeel van het beginsel van een correcte bejegening, hetgeen weer een specificatie of uitwerking vormt van wat thans bekend staat als het formele zorgvuldigheidbeginsel.14 Ook hij schaart onder correcte bejegening het horen van belanghebbenden en gaat hij derhalve uit van een ruime betekenis van dat beginsel.15 Het verbod van schijn van partijdigheid brengt hij echter, zoals hierboven werd aangegeven, onder bij een andere specificatie van het zorgvuldigheidsbeginsel, het beginsel van een zorgvuldige beslissingsprocedure.16 Addink ziet het beginsel van correcte (of zorgvuldige) bejegening (in beperkte zin) als uitwisselbaar met het 'fair play'-beginsel en schaart er tevens het verbod van (schijn van) partijdigheid onder.17 Ook in zijn optiek vormt het beginsel van zorgvuldige bejegening een specificatie van het algemene zorgvuldigheidsbeginsel. In de recente literatuur lijkt uitsluitend Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male uit te gaan van het bestaan van een afzonderlijk 'fair play'-beginsel, waarvan het verbod van vooringenomenheid een 'helft' vormt.18

Zoals Addink ook opmerkt, wordt het beginsel van zorgvuldige bejegening (of 'fair play'-beginsel) in elk geval niet altijd (expliciet) door de bestuursrechter erkend.19 Een enkele keer wordt in de jurisprudentie een besluit wegens strijd met het 'fair play'-beginsel vernietigd, maar van een brede erkenning kan in mijn ogen inderdaad niet gesproken worden. Een voorbeeld van een vernietiging vormt een uitspraak van de Afdeling van 30 maart 1999 waarin deze ook nog eens een definitie geeft van het beginsel: het beginsel van 'fair play', dat inhoudt dat een bestuursorgaan de burger zorgvuldig bejegent in die zin dat, voorzover relevant in het voorliggende geval, het bestuursorgaan het verkrijgen van wat een burger als zijn recht ziet niet door het uitstellen of het niet nemen van een beslissing waarbij de burger belang heeft, mag bemoeilijken of frustreren.20 Aldus opgevat heeft het 'fair play'-beginsel een beperktere betekenis dan bijvoorbeeld Wiarda voor ogen stond en omvat het in elk geval niet het verbod van vooringenomenheid. In recente jurisprudentie van de bestuursrechter lijkt het beginsel verder een marginale(re) rol te spelen en wordt veelal schending van het zorgvuldigheidsbeginsel als grond voor vernietiging gekozen in gevallen, die onder het 'fair play'-beginsel zouden vallen.21 Een uitzondering daarop lijkt de jurisprudentie van het CBb te vormen. Dat rechtscollege hanteert het 'fair play'-beginsel ook recent nog vrij regelmatig als vemietigingsgrond.22 Bovendien wordt (en werd) het 'fair play'-beginsel door de bestuursrechter in een andere betekenis gehanteerd en omvat het niet het verbod van vooringenomenheid. De gevallen waarin in de jurisprudentie een schending wordt geconstateerd van het `fair play'-beginsel zien op andere situaties dan vermeende partijdigheid of vooringenomenheid. Te denken valt aan misleiding van de burger, het hanteren van vertragingstechnieken door het bestuur waardoor de burger benadeeld wordt of anderszins onzorgvuldige bejegening.23 Indien het 'fair play'-beginsel (al dan niet als specificatie van het zorgvuldigheidsbeginsel) ruim wordt opgevat, zou dit beginsel het verbod van vooringenomenheid kunnen omvatten. Mijns inziens betreft het echter, zoals ik verderop nog nader zal toelichten, een afzonderlijk te onderscheiden norm voor het bestuurlijk handelen.

Al met al kan gesteld worden dat het 'fair play'-beginsel in de doctrine wel erkend wordt, maar daarvan lang niet altijd het verbod van vooringenomenheid deel uit lijkt te maken. In de rechtspraak is mindere mate sprake van erkenning en voor zover dat wel het geval is, omvat deze norm niet het verbod van vooringenomenheid.

Naast (verschillen)de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, wordt ook wel, ter duiding van het in artikel 2:4 Awb neergelegde verbod van vooringenomenheid, verwezen naar beginselen die zich primair richten tot de rechter. In de memorie van toelichting wordt bijvoorbeeld gerefereerd aan het onpartijdigheidsbeginsel Daarbij wordt, zoals hierboven al aangestipt werd, een vergelijking getrokken met het beginsel van 'no bias' in de Anglo-Amerikaanse recht dat voor zowel het bestuur als de rechter van betekenis is.24 Interessant is verder de ook al eerder gememoreerde verwijzing van de wetgever naar het beginsel nemo index in re sua dat geldt voor rechterlijke activiteiten. Zoals aangegeven geldt dit beginsel uitsluitend voor rechterlijke instanties. Hoewel artikel 2:4 van de Awb volgens de wetgever daarbij aansluit, in de zin dat ook het bestuursorgaan zich niet mag laten leiden door persoonlijke belangen of voorkeuren, werd het niet opportuun geacht een wrakingsactie of een lijst met onverenigbare functies op te nemen in de Awb ter verzekering van de onpartijdigheid van het bestuur. In de visie van de wetgever ligt de primaire verantwoordelijkheid voor een ook in het opzicht van onpartijdigheid correct optreden bij het bestuursorgaan en past het beter in de systematiek van de Awb om een verplichting daartoe voor het bestuursorgaan op te nemen.25 In het kader van de verwijzing naar dit principe moet tevens voor ogen worden gehouden dat het bestuur in beginsel in de bezwaarfase altijd rechter in eigen zaak is, omdat het partij en beslisser is, en dit principe om die reden slechts een beperkte betekenis kan toekomen in die fase. In de literatuur wordt in het algemeen ook om die reden een verband of vergelijking tussen de rechterlijke en bestuurlijke onpartijdigheid afgewezen.26 Inderdaad kan de onpartijdigheid van het bestuur in de bezwaarfase in dat opzicht niet zo ver strekken als die welke van de rechter geëist wordt (zoals ook nog nader uiteen wordt gezet in de volgende paragrafen), maar dat behoeft niet te betekenen een vergelijking niet zinvol zou kunnen zijn. Voor administratief beroep geldt zulks nog te meer, nu het beroepsorgaan zelf geen partij is in de procedure. Jansen en Peters leggen in hun losbladig commentaar bij artikel 2:4 van de Awb wel een connectie tussen rechterlijke onpartijdigheid (met name de eisen die voortvloeien uit artikel 6 EVRM) en bestuurlijke onpartijdigheid.27 Hoewel zij ook wijzen op het feit dat een vergelijking op alle punten tussen rechter en bestuur niet mogelijk is, vanwege het principiële verschil tussen rechtspreken en besturen, worden tevens enkele overeenkomsten aangestipt.28 Zij wijzen bijvoorbeeld op de benadering in de rechtspraak dat ook de schijn van partijdigheid onwenselijk is en de parallel met de objectieve toets die het EHRM hanteert in het kader van de aan de rechter te stellen onpartijdigheideisen. Ook menen zij dat het subjectieve element terugkomt in het eerste lid van artikel 2:4 Awb.29

De verwijzingen naar rechterlijke uitgangspunten impliceren mijns inziens niet dat de invulling van de onpartijdigheideisen voor het bestuur op dezelfde wijze moet plaatsvinden als voor de rechter. De verwijzingen tonen op zijn minst aan dat zowel de rechter als het bestuur in zekere mate onpartijdig en zonder aanziens des persoons zijn taak behoort uit te oefenen. Dat vloeit voort uit meer fundamentele en rechtsstatelijke uitgangspunten die gelden voor alle overheidsorganen. Bovendien kan de wijze van toetsen of sprake is van partijdigheid of de benadering van de rechter, door bijvoorbeeld een subjectieve toets en objectieve toets te hanteren, gelijkenis vertonen, zonder dat de uitkomst exact hetzelfde behoeft te zijn voor het bestuur en de rechter.

Van belang daarbij is, dat de ratio voor de onpartijdigheideisen voor het bestuur en de rechter hetzelfde is. De ratio van het verbod van vooringenomenheid, zoals neergelegd in artikel 2:4 Awb, is primair het voorkomen dat oneigenlijke belangen een rol spelen bij de besluitvorming. Daartoe is in het eerste lid neergelegd dat het bestuursorgaan zijn taak op onpartijdige wijze dient te vervullen en in het tweede lid dat het bestuursorgaan ervoor zorg dient te dragen dat personen die behoren tot of werkzaam zijn voor het bestuursorgaan met een persoonlijk belang en bij de besluitvorming betrokken zijn, de besluitvorming niet beïnvloeden. Dat betekent dat de rechtsverhouding tussen het bestuursorgaan en de betrokken belanghebbende(n) op objectieve wijze bepaald moet worden. De ratio van de onpartijdigheideisen ligt ook in de bestuurlijke fase in het waarborgen dat de belangen van belanghebbenden in de procedure op juiste wijze meegewogen worden en aan die belangen niet, vanwege niet terzake doende redenen, te veel dan wel te weinig gewicht wordt toegekend.

Daarnaast is het verbod van vooringenomenheid ook van belang voor het vertrouwen dat burgers in het openbaar bestuur hebben.30 Het moet waarborgen dat vriendjespolitiek of bevoor- dan wel benadeling, vanwege oneigenlijke redenen, uitgesloten is. Gebeurt dit wel, verliezen burgers het vertrouwen in het bestuur en verdwijnt het draagvlak voor beslissingen van het bestuur. Het verbod van vooringenomenheid heeft derhalve ook een functie die de concrete rechtsverhouding of het concrete geschil overstijgt. Evenals het geval is bij het onpartijdigheidbeginsel voor de rechter, meen ik dat deze functie echter meer in het verlengde ligt van de functie die het verbod van vooringenomenheid heeft in het kader van de bescherming van de belangen van belanghebbenden in de procedure. Primair en in eerste instantie voorkomt (inachtneming van) het verbod dat hun belangen op oneigenlijke, onjuiste of willekeurige wijze bij de besluitvorming betrokken worden.

Voor de onpartijdigheideisen voor het bestuur wordt, zoals hiervoor al werd aangegeven, ook geleund op meer algemene noties die gelden voor alle overheidsorganen, waaronder het bestuur maar ook de rechter. Volgens de wetgever bijvoorbeeld is artikel 2:4 Awb in de eerste plaats een uitwerking voor bestuursorganen van het grondbeginsel dat (alle) overheidsoptreden dient te geschieden zonder aanzien des persoons. Daarbij wordt verwezen naar artikel 1 van de Grondwet waarin is neergelegd dat allen in gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld.31 In het nader rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State wordt deze overweging gepreciseerd. Opgemerkt wordt dat het eerste lid ten dele een uitwerking vormt van artikel 1 Grondwet en het daarin tot uitdrukking komende gelijkheidsbeginsel, maar dat deze bepaling daarmee niet geheel samenvalt.32 Ook Stroink geeft aan dat er een relatie is met het gelijkheidsbeginsel en ziet het verbod van vooringenomenheid als een uitwerking van een essentieel rechtsstatelijk beginsel.33 Verschillende andere auteurs alsmede de bestuursrechter hebben het verbod van vooringenomenheid, zoals neergelegd in artikel 2:4 Awb, bestempeld als een fundamenteel rechtsbeginsel.34 Daarmee lijkt het verbod van vooringenomenheid een andere status toegekend te krijgen dan de overige beginselen van behoorlijk bestuur. Het wordt van fundamenteler aard geacht te zijn, gelet op de omstandigheid dat het een uiting vormt van de rechtsstaatgedachte.35 Overigens betekent de fundamentele aard van het verbod van vooringenomenheid nog steeds niet dat de rechter ambtshalve mag nagaan of het bestuursorgaan dit verbod in acht heeft genomen. In de jurisprudentie is in elk zeval niet algemeen aanvaard dat artikel 2:4 Awb een bepaling van openbare orde betreft. 36

Al met al verwijzen parlementaire geschiedenis, literatuur en jurisprudentie naar verschillende beginselen of uitgangspunten als grondslag voor het verbod van vooringenomenheid, zoals neergelegd in artikel 2:4 van de Awb. Enerzijds betreffen het beginselen die gelden voor het overheidsoptreden in het algemeen die samenhangen met het gelijkheidsbeginsel en anderzijds gaat het om beginselen of uitgangspunten die specifiek gelden voor ofwel rechterlijke activiteiten ofwel bestuurlijke activiteiten. De beginselen van behoorlijk bestuur zoals het zorgvuldigheidsbeginsel (of specificaties daarvan) en het `fair play'-beginsel voeren echter als grondslagen de boventoon. In het algemeen blijft een verwijzing of vergelijking met de voor de rechterlijke geldende onpartijdigheid achterwege. Voor zover daaraan gerefereerd wordt ten aanzien van de bestuurlijke voorprocedures, wordt een verband tussen beide uitgangspunten of een sterke gelijkenis meestentijds van de hand gewezen.

De veelvoud aan grondslagen valt goed te verklaren. Aan alle overheidsoptreden wordt de eis gesteld dat dit geschiedt zonder aanziens des persoon en, voor zover nodig, onder gelijke behandeling van een ieder. Deze algemene rechtsstatelijke eis, die voortvloeit uit het gelijkheidsbeginsel als algemeen en fundamenteel rechtsbeginsel heeft voor de verschillende onderdelen van de overheid een nadere uitwerking gekregen in de beginselen van behoorlijke wetgeving, bestuur en rechtspleging.37 In feite is de overkoepelende ratio van al deze eisen het vertrouwen dat de burger in de verschillende overheidsorganen moet kunnen hebben en het feit dat overheid, in welke hoedanigheid dan ook, zijn bevoegdheden moet uitoefenen conform het recht, zonder misbruik van bevoegdheden en willekeur. Omdat de overheid traditioneel opgedeeld wordt in drie staatsmachten en bestaat uit verschillende organen, zijn er voorts specifieke normen ter waarborging van de onpartijdigheid ontwikkeld die zich uitsluitend richten tot de verschillende organen afzonderlijk in hun rechtsverhouding tot de burger. De achtergrond of ratio van die verschillende normen voor de verschillende organen is wel dezelfde en valt te herleiden naar algemene rechtsstatelijke uitgangspunten. Om die reden is het op zich niet vreemd dat ter verklaring van de codificatie van het verbod van vooringenomenheid ook naar deze verschillende normen en uitgangspunten verwezen wordt.

De grondslag voor onpartijdigheid als norm voor behoorlijk bestuurlijk handelen en behoorlijke besluitvorming (in de bestuurlijke voorprocedures), ligt in mijn optiek echter in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat zijn de normen die het bestuur in acht moet nemen bij het nemen van een besluit en die tot het bestuur gericht zijn alsmede de normen waaraan de rechter het bestuurlijk optreden kan toetsen. Weliswaar kunnen (bepaal)de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (mede) worden beschouwd als uitwerkingen of specificaties van algemene, fundamentele rechtsbeginselen, zoals bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel, die voor alle overheidsorganen van belang zijn, maar voor de bestuurlijke bevoegheidsuitoefening is het in mijn ogen zuiverder om de concrete grondslag voor de plicht van het bestuur om zonder vooringenomenheid zijn taak te vervullen te zoeken in een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Zoals het gelijkheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur een specificatie vormt van het in artikel 1 Grondwet neergelegde principe op grond waarvan het bestuur gelijke gevallen gelijk behoort te behandelen, zo vormt het verbod van vooringenomenheid de norm voor het bestuur waaruit volgt dat het onpartijdig een besluit dient te nemen. Evenzo moet het verbod van vooringenomenheid beschouwd worden als een zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en niet als een uitwerking of aspect van het zorgvuldigheidsbeginsel dan wel het 'fair play'-beginsel (al dan niet gezien als beginsel van zorgvuldige bejegening). In de doctrine wordt het verbod van vooringenomenheid nogal eens als uitwerking of specificatie van het zorgvuldigheidsbeginsel gezien. Zoals Verheij echter opmerkt, heeft het verbod van vooringenomenheid (of zo men wil het onpartijdigheidbeginsel) voldoende onderscheidend vermogen en geeft het een preciezere en concretere indicatie van het gebrek dat aan de besluitvorming kleeft.38 Datzelfde argument doet afbreuk aan de opvatting waarin het verbod van vooringenomenheid als deelaspect van het 'fair play'-beginsel wordt beschouwd. Het 'fair play'-beginsel heeft een ruimere en ook andere strekking dan het voorkomen van vooringenomenheid. Bovendien is het 'fair play'-beginsel als zelfstandig beginsel van behoorlijk bestuur nog niet algemeen aanvaard in de rechtspraak en komt een beroep op die bepaling niet vaak voor. Het onpartijdigheidsbeginsel voor het bestuur ofwel het in artikel 2:4 Awb neergelegde verbod van vooringenomenheid vormt derhalve thans een zelfstandige rechtsnorm waarvan de herkomst te herleiden valt tot het (alles)overkoepelende zorgvuldigheidsbeginsel en de zorgvuldige bejegening van burgers. Ook het fair play-beginsel kan daartoe worden herleid.