5.4.3.5 Controle op de naleving van de beginselen van transparantie, gelijkheid en onpartijdigheid

Omdat controleerbaar moet zijn of de procedure voldoet aan de beginselen van transparantie, gelijkheid en onpartijdigheid, moeten alle fasen van het subsidieverstrekkingsproces worden gedocumenteerd.1 Zo dient het nationaal agentschap een passend register bij te houden waarin alle contacten met de aanvragers gedurende de procedure worden neergelegd.2 De leden van de evaluatiecommissie tekenen aan het einde van de werkzaamheden een proces-verbaal, waarin alle onderzochte voorstellen en de kwaliteit ervan zijn opgenomen en wordt vastgesteld welke voorstellen voor een Europese subsidie in aanmerking komen.3 Dit proces-verbaal wordt bewaard, zodat het later kan worden geraadpleegd.4 Niet duidelijk is of dit proces-verbaal openbaar wordt gemaakt, dan wel ter kennis wordt gebracht van de subsidieaanvragers. Het verdedigingsbeginsel lijkt hiertoe niet te verplichten, nu een beslissing over de kwaliteit van een subsidieaanvraag op zijn hoogst ertoe kan leiden dat de subsidieaanvraag wordt afgewezen. Als besproken is het verdedigingsbeginsel slechts van toepassing indien een particulier door een handeling van een nationaal uitvoeringsorgaan in een nadeliger positie komt te verkeren.5 Bij de afwijzing van een subsidieaanvraag zal daarvan niet snel sprake zijn.6 In het vervolg van deze paragraaf zal worden onderzocht of het transparantie-beginsel in combinatie met het verdedigingsbeginsel hiertoe wel kan verplichten.7

In dit kader is de zaak Fisher interessant.8 In deze zaak hadden landbouwers voor het indienen van een aanvraag voor een Europese subsidie voor akkergebouwgewassen informatie nodig over het gebruik van de grond in voorgaande jaren. Het subsidieverstrekkende nationaal uitvoeringsorgaan weigerde echter de benodigde informatie te verstrekken. Doordat de Fishers niet over de juiste gegevens beschikten, bevatte hun subsidieaanvraag diverse fouten, hetgeen een boete tot gevolg had. Omdat de rechten van de verdediging bij een bezwarende handeling moeten worden gewaarborgd, wordt aan de Fishers in het kader van oplegging van de boete de voor de aanvraag benodigde informatie alsnog verstrekt. Buijze en Widdershoven merken terecht op dat dit een onbevredigende uitkomst is.9 Als het bestuur eerder inzage had verleend, hadden de Fishers een correcte subsidieaanvraag kunnen indienen, was de boete nooit opgelegd en hadden de Fishers zich niet hoeven verdedigen.10 Uiteindelijk komt de zaak bij het Hof van Justitie terecht. In dat verband is met name de conclusie van de advocaat-generaal interessant.11 De advocaat-generaal stelt voorop dat de bevoegde instantie verplicht is om á vóór de indiening van de aanvraag er actief aan mee te werken dat de gegevens correct zijn. In sommige gevallen kan dit volgens de advocaat-generaal leiden tot een verplichting om inlichtingen te verschaffen, namelijk wanneer de aanvrager de gegevens absoluut nodig heeft voor de subsidieaanvraag en om sancties te voorkomen, alsmede wanneer rechten van derden — met name rechten die onder de gegevensbescherming vallen — zich daartegen niet verzetten. Dit moet van geval tot geval door een belangenafweging worden geverifieerd. Transparantie van het openbaar bestuur kan alleen in geval van bijzondere rechtvaardigingsgronden worden beperkt, aldus de advocaat-generaal, na een gedetailleerde belangenafweging. De advocaat-generaal formuleert vervolgens de voorwaarden waaraan volgens hem moet zijn voldaan, voordat beschermde gegevens ook zonder uitdrukkelijke goedkeuring van de betrokkene mogen worden meegedeeld. In dat kader komt de advocaat-generaal tot de conclusie dat de belangen van de Fishers prevaleren boven die van degene op wie de beschermde gegevens betrekking hebben. Buijze en Widdershoven leiden hieruit af dat de advocaat-generaal van mening is dat wanneer het Europese recht een bepaald belang erkent — in dit geval de economische en financiële belangen van de subsidieaanvrager die ook naar voren komen in de Europese verordening — transparantie is vereist wanneer dat voor het realiseren van dat belang nodig is.12

Het Hof van Justitie komt eveneens tot de conclusie dat de gegevens aan de Fishers hadden moeten worden verstrekt, maar baseert dat niet expliciet op het transparantiebeginsel.13 Het Hof hanteert een teleologische interpretatie; het doel van de verordening wordt het gemakkelijkst bereikt door de Fishers in een vroeg stadium toegang te verlenen tot de informatie.14 Hieruit volgt derhalve dat materieel een transparantieverplichting geldt, namelijk in die mate dat het doel van de Europese regeling wordt bereikt.15 Wel geldt volgens het Hof van Justitie dat daarbij steeds rekening moet worden gehouden met het fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens.16

Mijn inziens is dit arrest ook relevant voor de vraag of de aanvrager van een Europese subsidie wiens aanvraag is afgewezen, inzage moet krijgen in het proces-verbaal waarin van alle ingediende subsidieaanvragen het kwaliteitsoordeel is opgenomen. De subsidieaanvrager heeft deze informatie nodig om zijn relatieve kwaliteitsoordeel te kunnen bestrijden in het kader van een procedure tegen de afwijzing van zijn subsidieaanvraag. Dit belang wordt in de Europese subsidieregelgeving Jeugd in Actie en Een Leven Lang Leren expliciet erkend, nu uit de toepasselijke regelgeving volgt dat sprake moet zijn van een eerlijke en transparante toepassing van de procedure.17 Uit het arrest Fisher kan worden afgeleid dat voor de aanvrager van een Europese subsidie wiens aanvraag is afgewezen in dat geval een individueel recht op openbaarheid van stukken bestaat, zij het dat daarbij rekening moet worden gehouden met het fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens van de overige aanvragers.

De niet-openbaarmaking van voormeld proces-verbaal staat verder op gespannen voet met het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Indien een aanvrager onvoldoende toegang heeft tot de op (de totstandkoming van) de rangorde betrekking hebbende stukken, wordt het immers lastig de relatieve afwijzing van de subsidieaanvraag aan te vechten.18 Er zijn derhalve genoeg Europeesrechtelijke redenen om aan te nemen dat openbaarmaking van het proces-verbaal waarin de door de evaluatiecommissie gemaakte rangorde en de motivering daarvan is neergelegd, een vereiste is.

Het voorgaande is slechts anders indien de motivering van het besluit van het nationaal uitvoeringsorgaan zelf de aanvragers waarvan de aanvraag is afgewezen voldoende in staat stelt het afwijzingsbesluit aan te vechten. In dat verband is relevant dat uit het Financieel Reglement volgt dat de nationale agentschappen de aanvrager schriftelijk op de hoogte moeten brengen van het gevolg dat aan de door hem ingediende subsidieaanvraag is gegeven.19 In het besluit tot afwijzing van de subsidie dient het nationaal agentschap voorts te motiveren waarom de aanvraag wordt afgewezen in relatie tot de vooraf gepubliceerde selectie- en toekenningscriteria en prioriteiten.20 Ingevolge artikel 178, vierde lid, van de Commissieverordening behorend bij het Financieel Reglement dient het nationaal agentschap in het besluit de namen van de begunstigden, de omschrijving van de acties, de toegekende bedragen en de redenen van deze keuze en de naam van de afgewezen aanvragers en de redenen voor deze keuze te vermelden. Deze bepaling wijst erop dat er één besluit wordt genomen dat aan alle aanvragers wordt toegezonden. De Gids voor de nationale agentschappen Een Leven Lang Leren lijkt echter ervan uit te gaan dat afzonderlijke besluiten worden genomen,21 zodat openbaarmaking van het proces-verbaal noodzakelijk is om te weten om welke reden andere aanvragen zijn gehonoreerd dan wel afgewezen. Het voorgaande betekent dat van geval tot geval zal moeten worden bezien of openbaarmaking van het proces-verbaal noodzakelijk is.