3.3.2 De strekking van de LGO-status: de invloed van de dekolonisatie

Zoals hiervoor is opgemerkt, is de gemeenschapsrechtelijke pendant van de Franse TOM, thans de COM, de LGO. Net zoals de TOM/COM die niet volledig zijn geïntegreerd in het Franse metropolitaanse recht, worden de LGO uitdrukkelijk uitgesloten van de werking van het overgrote deel van het Gemeenschapsrecht onderscheidenlijk het Unierecht. De grondslag van de LGO-regeling was te vinden in art. 227 lid 3 EEG-Verdrag. Op grond van dit artikel vormden de LGO, die worden genoemd in de vierde bijlage verbonden aan het EEG-Verdrag, het onderwerp van het associatieregime in de zin van Deel IV EEG-Verdrag. Het overgrote deel van de oorspronkelijke LGO stond onder Frans gezag, zoals blijkt uit de hieronder opgenomen LGO-lijst uit 1957:

De deelnemende staten aan het EEG-project zijn overeengekomen deze landen en gebieden die ‘bijzondere betrekkingen onderhouden met België, Frankrijk, Italië en Nederland te associëren met de Gemeenschap.’2 Als doelstelling van deze associatieregeling vermeldt het EEG-Verdrag, in het bijzonder art. 131, tweede alinea, het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling van de LGO en het tot stand brengen van nauwe economische betrekkingen tussen de LGO en de EEG. De doeleinden die worden nagestreefd door de associatieregeling zijn, onder andere, dat de lidstaten in hun handelsverkeer met de LGO de regeling toepassen die zij jegens elkaar in acht nemen. Daarnaast dienen de LGO in hun handelsverkeer met andere EEG-lidstaten de regeling toe te passen die zij volgen jegens het moederland waarmee de LGO bijzondere constitutionele betrekkingen onderhouden.3

Het associatieregime kenmerkt zich door een ‘asymmetrie’.4 Zo stelt art. 134 EEG-Verdrag dat het verbod op douanerechten dat overeenkomstig de bepalingen van de Verdragen van toepassing is tussen de lidstaten, tevens van kracht is op de invoer van goederen uit de LGO. De LGO kunnen ingevolge art. 133 lid 3 EEG-Verdrag evenwel douanerechten invoeren respectievelijk heffen, ‘die conform de eisen van hun ontwikkeling en de behoeften van hun industrialisatie zijn of die van fiscale aard zijn en ten doel hebben in hun begrotingsmiddelen te voorzien’.5 Een beperking op deze bevoegdheid om alsnog douanerechten te heffen op goederen bij invoer in de LGO is – zo volgt uit de laatste volzin van art. 133 EEG-Verdrag – dat de douanerechten het peil van de invoerrechten die worden geheven op producten uit de lidstaat waarmee de betreffende LGO bijzondere betrekkingen onderhouden, niet mogen overstijgen. Anders gezegd: de LGO zijn vrij om hun handelsverkeer met andere lidstaten te onderwerpen aan beperkingen, tenzij deze beperkingen de moederstaat van de desbetreffende LGO, in tegenstelling tot andere lidstaten, voordelen opleveren.6 Indien een lidstaat het hiervoor genoemde peil van douanerechten als nadelig ervaart, kan de desbetreffende lidstaat de Commissie verzoeken maatregen voor te stellen aan de overige lidstaten die noodzakelijk zijn om de toestand te verhelpen, aldus art. 134 EEG-Verdrag.

Op grond van art. 136 EEG-Verdrag was voor een periode van vijf jaar na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag de Toepassingsovereenkomst betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Gemeenschap (hierna: Toepassingsovereenkomst), die is gehecht aan het EEG-Verdrag, van toepassing met betrekking tot de associatie tussen de LGO en de Gemeenschap. In art. 1, tweede alinea, van deze Toepassingsovereenkomst staat dat om de sociale en economische ontwikkeling van de LGO te bevorderen een fonds wordt opgericht. Hierin storten de deelnemende lidstaten van de EEG gedurende vijf jaar – zo lang als de Toepassingsovereenkomst gelding heeft – bijdragen.7 Dit aspect waarbij investeringshulp wordt verschaft aan de lidstaten die LGO rijk waren, indertijd de Franse Republiek, het Koninkrijk België, de Italiaanse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden, is door de Franse Republiek naar voren gebracht.8 Geheel onbegrijpelijk is deze Franse wens niet, omdat de meeste LGO onder Frans gezag stonden. De Franse regering was het standpunt toegedaan dat de economische openstelling van de overzeese gebieden voor andere lidstaten van de Gemeenschap ‘voor Frankrijk een reëel economisch offer zou kunnen betekenen door het verdwijnen van de preferentie, welke het tot nu toe in die gebieden heeft’.9 De angst van Franse zijde was dat zonder het storten van een bijdrage door andere deelnemende lidstaten van de EEG, de partnerlanden op den duur zouden genieten van de economische welvaart en vooruitgang van de Franse overzeese gebieden (destijds de TOM), terwijl Frankrijk de last daarvan zou dragen.10 Om deze reden stelde de Franse regering voor om gezamenlijk bij te dragen aan het investeringsfonds voor de LGO van alleen Frankrijk.11 Aanvankelijk bestond grote weerstand bij de partnerlanden tegen dit Franse voorstel. Allereerst was bij de andere vijf lidstaten nog maar de vraag in hoeverre Frankrijk verantwoordelijk zou blijven voor de economische en de politieke situatie van de Franse LGO als de andere partnerlanden zouden bijdragen aan onder andere de economische welvaart van de Franse LGO.12 Ten tweede vonden de vijf lidstaten het bedrag dat Frankrijk van de andere lidstaten vroeg voor het investeringsfonds aan de hoge kant. Tot slot konden de andere lidstaten niet aanvaarden dat het fonds, zoals de Franse regering voorstelde, uitsluitend ter beschikking zou worden gesteld voor de ontwikkeling van de Franse LGO.13

Uiteindelijk zijn bovenstaande bezwaren ondervangen door het fonds toegankelijk te maken voor niet alleen de LGO van de Franse Republiek, maar ook die van het Koninkrijk België, de Italiaanse Republiek en tot slot het Koninkrijk der Nederlanden. Daarnaast waren de bedragen die de Franse Republiek aanvankelijk had voorgesteld beperkter, met als gevolg dat de Nederlandse regering deze bijdrage aan het fonds voor de LGO van in totaal vier lidstaten aanmerkte als ‘redelijk’.14 Bovendien was, teneinde de politieke consequenties van de geldelijke inkomsten van de LGO zo min mogelijk te maken en de andere lidstaten politiek niet medeverantwoordelijk te laten zijn voor de ontwikkeling van deze gebieden, op aandrang van het Koninkrijk der Nederlanden in de Toepassingsovereenkomst voorzien in mogelijke bestemmingen waar de LGO de bijdragen voor konden gebruiken.15 De Commissie stelde uit kracht van art. 3 Toepassingsovereenkomst ieder jaar algemene programma’s vast over de bestemming van het fonds. De bestemming van het fonds in het kader van de algemene programma’s waren:

Door het inkaderen van de bestemming van het fonds in de LGO stond vast dat de partnerlanden niet medeverantwoordelijk waren ten aanzien van het economische en politieke beleid van de LGO van andere deelnemende partijen.17 De hulp uit het fonds kon bijvoorbeeld niet worden gebruikt voor uitgaven ten behoeve van de soevereiniteit van deze landen, zoals veiligheid en ordehandhaving.18

Niettemin betekent het voorgaande niet dat de economische en de politieke ontwikkelingen van voornamelijk de overzeese gebieden van de Franse Republiek de andere lidstaten volkomen onverschillig lieten.19 Het Koninkrijk der Nederlanden diende bijvoorbeeld in de Verenigde Naties met enige regelmaat zijn standpunt te verduidelijken inzake de trustgebieden en andere niet- zelfbesturende gebieden die voorkwamen in de LGO-lijst in het EEG-Verdrag. Deze lijst is hiervoor opgenomen. De regering van het Koninkrijk der Nederlanden verantwoordt de eigen bijdrage in het fonds voor de LGO als volgt. Uit deze verantwoording, die hieronder is opgenomen, blijkt het intrinsieke belang in de economische en politieke ontwikkeling en de welvaart van de toenmalige LGO voor de EEG – zeker als rekening wordt gehouden met een steeds globaliserende en een mondiaal wordende samenleving:

Bovenstaande passage illustreert dat, hoewel de Koninkrijksregering de medeverantwoordelijkheid voor de Franse overzeese gebieden niet wilde dragen, zij niettemin het politieke belang van de betrokkenheid van Franse overzeese gebieden bij de EEG niet buiten beschouwing laat bij de totstandkoming van de Toepassingsovereenkomst en de mate van betrokkenheid van de LGO bij de EEG. Hetzelfde geldt voor de overige vier lidstaten, die eveneens welwillend waren bij te dragen aan de ontwikkeling van de (voornamelijk Franse) LGO. Niet geheel onbelangrijk in dit kader is dat deze LGO relatief veel natuurlijke bronnen rijk waren en alleen al om die reden een associatie met de toenmalige Gemeenschap wel winstgevend zou zijn voor de Gemeenschap indien de sociale en economische ontwikkeling van deze gebieden op gang zou komen.21 De verwachting van de EEG-staten was dat de fondsbijdrage een katalysator in de economische en politieke ontwikkeling van de voornamelijk Afrikaanse landen op gang zou brengen, die op den duur zou leiden tot de omstandigheid dat de Gemeenschapsstaten fors zouden profiteren van deze (Afrikaanse) welvaart.22 De associatie tussen de EEG en de LGO is derhalve primair gebaseerd op ontwikkelingssamenwerking. De achterliggende gedachte van deze samenwerking is geweest dat de ontwikkeling van de LGO op den duur zou leiden tot winst voor de lidstaten. Dit wordt ook wel de zogenoemde ‘Eurafrican Dream’ genoemd.23

Indien art. 22 lid 3 EEG-Verdrag, Deel IV EEG-Verdrag, in combinatie wordt gelezen met de Toepassingsovereenkomst die hierboven beknopt is toegelicht, lijkt een opname van de LGO die relatief veel voordelen hadden op economisch terrein, binnen de werkingssfeer van het Gemeenschapsrecht niet uitgesloten. Om de doelstellingen van de EEG te bereiken, die worden genoemd in art. 2 EEG-Verdrag,24 diende de Gemeenschap op grond van art. 3 onder k EEG-Verdrag ‘de associatie van landen en gebieden overzee, ten einde het handelsverkeer uit te breiden en in gezamenlijke inspanning de economische en sociale ontwikkeling te bevorderen’.25 Op grond van art. 136, tweede alinea, EEG-Verdrag diende de Raad voor de afloop van de Toepassingsovereenkomst op basis van de bereikte resultaten de bepalingen vast te stellen voor een nieuwe periode. De gedachte achter deze bepaling lijkt op de hiervoor behandelde gedachte achter art. 227 lid 2, tweede alinea, EEG-Verdrag, dat voor de UPG regelde:

De UPG zijn op den duur integraal opgenomen in het Gemeenschapsrecht, met de mogelijkheid van de Raad om aan de UPG op specifieke terreinen derogaties te verlenen. Anders dan bij de UPG is het bij de LGO echter nooit tot een volledige opname in het Gemeenschapsrecht gekomen.26 Hoewel art. 136, tweede alinea, EEG-Verdrag meende dat voor de afloop van de gelding van de Toepassingsovereenkomst de Raad op grond van de resultaten die zijn bereikt tussen de LGO en de Gemeenschap, de bepalingen zou moeten vaststellen voor een nieuwe periode, is opvallend dat het eerste LGO-besluit pas in 1964 in werking is getreden. Dit is één jaar later dan had gemoeten. De Toepassingsovereenkomst is immers op 1 januari 1958 in werking getreden en had een duur van vijf jaar.

De interesse in de Franse overzeese gebieden, en dus indirect in het LGO-regime, leek ietwat op de achtergrond te geraken doordat de meeste LGO die in de LGO-lijst van 1957 stonden, in de jaren zestig van de vorige eeuw van hun moederland onafhankelijk zijn geworden. Enkele voorbeelden van landen die onder bijvoorbeeld Frans gezag stonden en hun onafhankelijkheid hebben verworven in 1960 zijn Senegal, Ivoorkust, Niger en Gabon. Dit zijn omvangrijke staten waarvoor de Gemeenschapsrechtelijke belangstelling lijkt te worden ingegeven door onder andere strategische belangen. Na de onafhankelijkheid van onder ander deze LGO, lijkt de aandacht en het economische en politieke belang van de Gemeenschap in de LGO enigszins gekelderd. De zogenoemde Eurafrican Dream leek onwerkelijk geworden, omdat alle LGO van het Afrikaanse continent inmiddels niet onder het gezag stonden van een van de vier lidstaten die LGO rijk waren. Hoewel de LGO-status – net als de UPG- status – een overgangsregime leek te zijn voor een aantal jaar,27 worden de gevolgen van de onafhankelijkheid van de staten die in 1957 onder het LGO- regime vielen, verkeerd ingeschat. De wens was immers om omwille van de economische en strategische belangen deze voornamelijk Afrikaanse staten, die indertijd niet onafhankelijk waren, op een nauwe wijze te associëren of wellicht op te nemen in het EEG-raamwerk. Dat zou met zich brengen dat de Europese staten op den duur zouden profiteren van de vooruitgang die deze staten zouden boeken. Vanwege de dekolonisatie kon deze wens geen doorgang vinden. De associatie van sommige van deze – inmiddels onafhankelijk geworden – staten is niet meer bewerkstelligd door middel van het LGO-regime, maar door middel van het zogenoemde ACS-regime.

‘ACS’ staat voor Afrika, Caribisch gebied en Stille Oceaan.28 Deze ACS-staten omvatten thans 79 landen29 uit deze omstreken die een bijzondere relatie hebben met de EU.30 De associatieverdragen die zijn gesloten tussen de ACS-landen en de Europese Gemeenschap, bijvoorbeeld de verdragen van Yaoundé (1963-1975), Lomé (1975-2000) en Cotonou (2000-heden),31 verlenen voornamelijk handelspreferenties aan deze landen. Zo worden bijvoorbeeld goederen die afkomstig zijn uit de ACS-landen zonder heffingen toegelaten tot de EU, indien zij voldoen aan een aantal criteria. Deze niet-wederkerige handelspreferenties hebben tot doel de ACS-landen te integreren in de wereldeconomie. Twee hoofdthema’s in de ACS-samenwerking zijn enerzijds economische samenwerking – waar de hiervoor genoemde handelspreferenties onder vallen – en anderzijds ontwikkelingssamenwerking. Deze laatste vorm van samenwerking omvat maatregelen op diverse terreinen, zoals gezondheidszorg en onderwijs. Over de parallellie tussen de ACS-staten en de LGO volgt meer in Hoofdstuk IV, wanneer de LGO-Besluiten en de overeenkomsten tussen de ACS-staten en de Unie worden geanalyseerd.

Thans hebben vier lidstaten van de EU LGO: het Koninkrijk Denemarken, de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland. De huidige LGO zijn opgenomen in Bijlage II van het VwEU en omvatten:

Opvallend aan deze LGO-lijst is dat Saint-Pierre-en-Miquelon en Nieuw-Caledonië thans de enige gebieden zijn die sinds 1957 onder het LGO-regime vallen. Alle andere Franse gebieden die voorkwamen in de LGO-lijst van 1957 zijn uit de LGO-lijst gehaald doordat zij niet meer onder Frans gezag vallen. Een van de voornaamste karakteristieken van de LGO is namelijk dat deze gebieden niet zelfstandige staten zijn in volkenrechtelijke zin, met als gevolg dat zij in beginsel worden vertegenwoordigd door het moederland. Deel IV VwEU en de LGO-besluiten van de Raad zijn immers in beginsel geadresseerd aan de volkenrechtelijke entiteit waarvan de LGO deel uitmaakt.33

Het huidige LGO-regime is verankerd in Deel IV VwEU en de verschillende LGO-besluiten, die in principe de opvolgers zijn van de hierboven besproken Toepassingsovereenkomst.34 Het doel van de LGO-regeling volgens het VwEU is ‘het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der landen en gebieden en de totstandbrenging van nauwe economische betrekkingen tussen hen en de Unie in haar geheel’. Overeenkomstig de in de preambule van dit Verdrag neergelegde beginselen dient de associatie in de eerste plaats de mogelijkheid te scheppen de belangen en de voorspoed van de inwoners van die landen en gebieden te bevorderen, teneinde hen te brengen tot de economische, sociale en culturele ontwikkeling welke zij verwachten.35 Het zal zijn opgevallen dat ten aanzien van de LGO eenzelfde doel werd gesteld in het EEG- Verdrag, in het bijzonder art. 131, eerste en tweede alinea. Een relevant verschil met de LGO in 1957, bij de totstandkoming van het EEG-Verdrag, is dat slechts twee LGO thans een bevolkingsomvang hebben die de 200.000 overstijgt – zijnde Frans-Polynesië en Nieuw-Caledonië. De huidige LGO zijn voornamelijk landen en gebieden die vanwege de kleine oppervlakte, lage populatie en afhankelijkheid met betrekking tot voornamelijk de economische sector van het moederland nadelen ervaren en onder andere om die reden worden geassocieerd met de Europese Unie. De Raad stelt op basis van de in het kader van de bereikte resultaten tussen de Unie en de LGO zogenoemde LGO-besluiten vast op grond van art. 203 VwEU. Dit gebeurt op voorstel van de Commissie en na raadpleging van een advies van het Europees Parlement.36

Het transpositieregime dat de LGO-status in 1957 trachtte te bewerkstelligen lijkt voor onbepaalde tijd te zijn. Bij de UPG-status is het opvallend dat de overgangsregeling37 waarbij een aantal terreinen werd genoemd dat na de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag rechtstreeks van toepassing was op de UPG, enige tijd later veranderde in een regeling waarbij het gehele Unieverdrag in beginsel van toepassing werd verklaard op de UPG. Vrijwel alle omvangrijke LGO van de lijst uit 1957 zijn thans onafhankelijk met als gevolg dat zij niet meer onder het LGO-regime vallen. Vermoedelijk is dit de reden voor de betrekkelijk ongewijzigde formulering van de LGO-regeling zoals verankerd in de Verdragen. In de rechtspraak van het Hof van Justitie en in de LGO-besluiten van de Raad is het LGO-regime daarentegen onderworpen geweest aan veranderingen. Daar waar de associatie tussen de LGO enerzijds en de Unie anderzijds volgens het VwEU lijkt te worden gekarakteriseerd als een ontwikkelingssamenwerking, is deze gedachte op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie en de LGO-besluiten van de Raad sterk achterhaald. Daarover volgt meer in Hoofdstuk IV.