5.2.1 Inleiding en koppeling met het toetsingskader van de Raad van State

De nota Zicht op wetgeving bevat zes kwaliteitseisen:1

Volgens de wetgever geeft de volgorde van deze zes kwaliteitseisen geen exacte rangorde aan. Daarnaast zijn de zes eisen op twee niveaus van belang, namelijk eerst voor de vraag of wetgeving noodzakelijk is en vervolgens bij het bepalen van de inhoud van de eventuele wet. Voorts zijn de kwaliteitseisen ook relevant voor het achteraf evalueren van de wet.2

De Raad van State adviseert regering en parlement over wetgeving.3 Daarbij hanteert de Raad van State een toetsingskader.4 In de periode 2003 t/m 2005 is door onderzoekers van de Universiteit Maastricht onder de titel ‘Onderzoek naar de adviezen van de Raad van State inzake wetgevingskwaliteit’ (hierna: Eindrapport Verhey e.a.) onderzoek verricht naar, onder meer, de vraag in hoeverre de beoordelingskaders van de Raad van State aansluiten bij de kwaliteitseisen uit de nota Zicht op wetgeving.5 In algemene zin concluderen de onderzoekers dat de adviezen van de Raad materieel gesproken grotendeels dezelfde onderwerpen en vragen betreffen als die welke gedekt worden door de kwaliteitseisen uit de nota Zicht op Wetgeving. Volgens de onderzoekers hanteert de Raad van State in de onderzochte adviezen in het algemeen geen aandachtspunten die niet op een of andere manier onder de noemer van een of meer van die kwaliteitseisen kunnen worden gebracht.6 Het toetsingskader van de Raad van State bestaat uit drie componenten: (i) juridische toets, (ii) beleidsanalytische toets en (iii) wetstechnische toets. Ik besteed daaraan hierna slechts aandacht voor zover dat de zes kwaliteitseisen uit de nota Zicht op wetgeving verduidelijkt. In het Eindrapport Verhey e.a. wordt mijns inziens terecht geconstateerd dat de zes kwaliteitseisen uit de nota Zicht op wetgeving op onderdelen met elkaar samenhangen en elkaar deels overlappen, terwijl de kwaliteitseisen in bepaalde gevallen op gespannen voet met elkaar staan.7 Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk al is aangestipt, wordt dit naar mijn mening veroorzaakt doordat de kwaliteitseisen voortkomen uit de rechtswaarde van rechtvaardigheid.8