5.6.2.5 De reikwijdte van de medewerking na verleende toegang

Het betreden van gebouwen en terreinen is een zelfstandige bevoegdheid. Die behoeft niet te worden gekoppeld aan andere bevoegdheden. Ook hoeft er geen sprake te zijn van een vermoeden van overtreding.1 Voor de toezichthouder moet het mogelijk zijn relevante objecten of subjecten ter plaatse aan het toezicht te kunnen onderwerpen zonder vermoeden van niet-naleving.2 Het toezicht hoeft niet gepaard te gaan met de uitoefening van andere bevoegdheden. Soms is het de enkele mogelijkheid om ergens binnen te treden voldoende om toezicht te kunnen uitoefenen.3

Dit geldt evenzo voor de inspecteur. In de praktijk gaat het echter veelal gepaard met het gebruik van andere verplichtingen. De inspecteur kan namelijk niet zelfstandig toegang verkrijgen tot ruimten (en kasten).4 En, uiteraard zou ik bijna zeggen, acht de staatssecretaris ‘archiefkasten openbreken’ niet acceptabel.5 De wetgever heeft met de term ‘onderzoek’ uiting willen geven aan de aard van de toegang: het waarnemen ‘van feiten en omstandigheden die van belang zijn voor de waardering of kwalificatie van een zaak’.6 Het spreekwoordelijke ‘handen thuis houden’ is het uitgangspunt. Het is daarentegen de verplichting van de gebruiker om desgevraagd aanwijzingen te geven voorzover die voor het onderzoek (ter plaatse) nodig zijn (art. 52 lid 6 AWR; zie ook art. 68 lid 1 letter f AWR).

Voor de toezichthouder gelden dezelfde uitgangspunten. Na toegang kan verdergaande medewerking gevorderd worden met corresponderende bevoegdheden. De toezichthouder heeft dan wel de bevoegdheid tot het zelfstandig verkrijgen van toegang tot ruimten, maar hij heeft niet de bevoegdheid ‘op zoek te gaan’ naar allerlei zaken. Dergelijke bevoegdheden hebben immers al snel het karakter van doorzoeken hetgeen – in beginsel – een exclusieve bevoegdheid is voor de opsporingssfeer.7 Op basis van de jurisprudentie moet alles wat verder gaat dan het zoekend rondkijken gebaseerd zijn op de bevoegdheid tot doorzoeken.8 En die bevoegdheid kan in bijzondere wetgeving zijn geregeld.9

De minister van Justitie maakt nog een onderscheid voor het ‘doorzoeken’ van ruimten ingeval die zelf als zaak worden onderzocht. Een kast en de inventaris kunnen immers ook zelf voorwerp zijn van onderzoek (art. 5:18 Awb).10

Een nuancering is echter op haar plaats. De zelfstandige bevoegdheid tot het betreden van ruimten houdt niet in dat de toezichthouder plaatsen kan betreden zonder dat de betrokkene daarvan op de hoogte is. Hij is bijvoorbeeld niet bevoegd tot het instellen van zogenaamde ‘inkijkoperaties’.11 Hiervan zou, volgens de minister van Justitie ‘geen sprake zijn wanneer de toezichthouder met behulp van de sterke arm binnentreedt.’12 Dan zijn immers anderen, als waarborg, van zijn toezicht op de hoogte.

Ook wil ik hierbij noemen dat het opmerkelijk is dat, ondanks de beperking van inkijkoperaties, de bestuursrechter het heimelijk gebruik van betredingsbevoegdheden (in het toezicht) toelaat. Het CBb bevestigde in zijn vaste rechtspraak dat een toezichthouder zich niet bekend hoeft te maken en anoniem een horeca-inrichting mag bezoeken om toezicht te houden op naleving van het rookverbod.13 En dat nam het CBb ook aan bij het anoniem deelnemen van de toezichthouder (als mystery guest) aan dagtochten.14 Hij mag in dergelijke situaties zelfs negeren om zich te legitimeren als betrokkene daarom vraagt.15

In beide situaties betreedt de toezichthouder echter de grens van de opsporingssfeer. Hij moet wel een rechtvaardiging hebben (evenredigheidsbeginsel). Maar zover strekt de bevoegdheid van de inspecteur in geen geval.