2.2.2 Het Europees subsidiebegrip

Hoewel de EU al sinds jaar en dag subsidies verstrekt, bestonden hieromtrent lange tijd geen algemene Europese regels. De verstrekking van subsidies die met Europees geld worden bekostigd, werd enkel geregeld in de desbetreffende specifieke Europese regeling. In 1998 besloot de Europese Commissie tot het opstellen van een Vademecum inzake het beheer van subsidies, bedoeld als leidraad voor iedereen die zich bezighoudt met subsidieverstrekking in de Eu.1 Het Vademecum definieert het begrip subsidie als een rechtstreekse betaling van niet-commerciële aard door de Europese Commissie om een EUbeleidsdoelstelling te stimuleren. Het gaat hierbij derhalve enkel om subsidies die rechtstreeks door de Europese Commissie aan eindontvangers worden verstrekt.

Sinds de inwerkingtreding van het Financieel Reglement — de Europese verordening die ziet op de implementatie van de Eu-begroting — in 2002, bestaan ook algemene Europese regels met het oog op de verstrekking van Europese subsidies.2 Ingevolge artikel 108, eerste lid, van het Financieel Reglement zijn subsidies rechtstreekse financiële bijdragen ten laste van de begroting, bij wijze van schenking verleend voor de financiering van: a) een actie die moet bijdragen tot de verwezenlijking van een in het kader van het beleid van de EU passende doelstelling; of b) de werking van een orgaan dat een doelstelling van algemeen Europees belang of een in het kader van het beleid van de EU passende doelstelling nastreeft. In het tweede lid van artikel 108 worden uitgaven als deel van gedeeld, gedecentraliseerd, of gezamenlijk beheer in de zin van de artikelen 53 tot en met 53 quinquies van deze definitie uitgezonderd. Europese subsidies die weliswaar ten laste komen van de Europese begroting, maar door tussenkomst van de lidstaten,3 derde landen4 en internationale organisaties5 worden verstrekt, zijn derhalve geen subsidie in de zin van Titel vi van het Financieel Reglement. Verder zijn ook van de subsidiedefinitie uitgezonderd de betalingen aan organen waaraan uitvoeringstaken zijn gedelegeerd overeenkomstig artikel 54, tweede lid (de zogenoemde indirect gecentraliseerde uitvoering). Het gaat hier om de betaling van de operationele kosten van deze organen. Dit betekent dat de Europese subsidies die worden verstrekt door Europese uitvoerende agentschappen6 en nationale of internationale publiekrechtelijke organen of privaatrechtelijke organen,7 als bijvoorbeeld door het nationaal agentschap Een Leven Lang Leren, wel een subsidie zijn in de zin van artikel 108, eerste lid, van het Financieel Reglement.8 Omdat de Europese gelden niet eerst in de begroting van de lidstaat vloeien, is sprake van een rechtstreekse financiële bijdrage ten laste van de Europese begroting.

Inmiddels ligt er een voorstel van de Europese Commissie tot herziening van het Financieel Reglement.9 De subsidiedefinitie blijft in het voorstel ongewijzigd. Nieuw is dat de methoden die worden gebruikt voor de uitvoering van de Europese begroting sterk worden vereenvoudigd. Zoals de Europese Commissie zelf in een eerdere versie van het voorstel voor een nieuw Financieel Reglement aangeeft, zijn de bepalingen van het huidige Financieel Reglement inzake indirect, gedecentraliseerd, gedeeld en gezamenlijk beheer zo complex, dat niemand nog weet wat het oorspronkelijke doel ervan is.10 Hoewel de verschillende bestaande wijzen van de uitvoering van de Eu-begroting blijven bestaan — ook in het nieuwe voorstel wordt bijvoorbeeld van 'gedeeld beheer met de lidstaten' gesproken —, worden in het voorstel twee hoofdcategorieën gecreëerd. Dit heeft tot gevolg dat Europese subsidies in de toekomst ofwel volgens de methode van direct beheer dan wel volgens de methode van indirect beheer worden verstrekt.11 De Europese subsidies die via de diensten van de Europese Commissie en door tussenkomst van uitvoerende Europese agentschappen worden verstrekt, worden volgens de methode van direct beheer verstrekt.12 Alleen op deze categorie Europese subsidies is volgens het voorgestelde Financieel Reglement de subsidietitel van dat reglement van toepassing.

Europese subsidies die worden verstrekt in gedeeld beheer met de lidstaten en door nationale of internationale publiekrechtelijke organen of privaatrechtelijke organen — onder meer de huidige nationale agentschappen — worden in de toekomst onder de gezamenlijke noemer van indirect beheer verstrekt. Onder indirect beheer valt derhalve de huidige verstrekking van Europese subsidies door de lidstaten in gedeeld beheer13 èn de uitvoering van de EUbegroting door nationale publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organen van een lidstaat, waaraan de uitvoering van een publiek-privaat partnerschap is toevertrouwd en die voldoende financiële garanties bieden.14 Dit heeft tot gevolg dat de subsidietitel van het Financieel Reglement niet meer op de subsidieverstrekking door nationale agentschappen van toepassing zal zijn.15

In het vervolg van dit onderzoek wordt een onderscheid gemaakt tussen Europese subsidies die door tussenkomst van nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt en Europese subsidies die direct door diensten van de Europese Commissie en de uitvoerende Europese agentschappen worden verstrekt. In dat kader wordt dus aangehaakt bij het onderscheid tussen direct en indirect beheer van de Europese begroting, dat wordt voorgesteld in het nieuwe Financieel Reglement. Hierbij zij aangetekend dat in dit onderzoek er nog wel van wordt uitgegaan dat de subsidietitel van het Financieel Reglement van toepassing is op de Europese subsidies die door nationale agentschappen worden verstrekt.