5.4.1.2 Indemniteit bij begrotingsonrechtmatigheid

De consequentie van de door de regering onderschreven opvatting dat indemniteitsbesluiten geen onrechtmatigheid kunnen wegnemen als er sprake is van strijd met 'hoger recht', lijkt te zijn dat de indemniteitsprocedure — los van haar signaleringsfunctie — vooral nut lijkt te hebben bij onrechtmatigheden die wél door de gemeenteraad kunnen worden weggenomen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan overtreding van gemeentelijke subsidieverordeningen of het onjuist uitvoeren van andere raadsbesluiten van fmanciële aard. De belangrijkste categorie onrechtmatigheden die de gemeenteraad zou kunnen herstellen middels een indemniteitsbesluit, is echter de onrechtmatigheid die ontstaat na begrotingsoverschrij ding (verder: begrotingsonrechtmatigheid).

Wat zich niettemin ook hier wreekt, is de reeds in het vorige hoofdstuk geconstateerde weerzin tegen het als onrechtmatig aanmerken van een begrotingsoverschrijding. Volgens de regering zou deze indemniteitsprocedure eigenlijk alleen moeten worden gevolgd bij niet-begrote uitgaven die niet binnen het door de raad geaccordeerde beleid vallen.1 Het Platform Rechtmatigheid provincies en gemeenten (PRPG) gaat nog verder en stelt dat daarnaast ook kostenoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde inkomsten (bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet), rechtmatig zijn.2

Beide opvattingen zijn juridisch bezien onjuist. Zonneklaar is dat een begroting autoriseert tot het doen van uitgaven. Op het moment dat bedragen worden uitgegeven die boven de in de begroting geautoriseerde maxima uitstijgen, is per defmitie sprake van een ongeautoriseerde en dus onrechtmatige handeling. Het probleem is hier dat de juridische en de politieke functie van de indemniteitsprocedure door elkaar lopen. Het kan goed zijn dat in de gevallen die de regering en het PRPG aandragen, voor gemeenteraden weinig reden kan worden gevonden het college het vuur na aan de schenen te leggen. Er hoeft per slot van rekening in dat soort gevallen geen sprake te zijn van fmancieel nadeel voor de gemeente of van laakbaar handelen van het college. Dat neemt niet weg dat men zich wel moet realiseren dat zoiets een politiek oordeel is en geen juridisch (rechtmatigheids)oordeel. Het juridische oordeel kan niet anders zijn dan dat er uitgaven hebben plaatsgevonden, waartoe het college — behoudens wellicht de situatie waarin de toepassing van een taakverwaarlozingsregeling of een rechterlijk oordeel tot uitgaven verplichtte — niet gemachtigd was. Als de regering indemniteit nota bene zelf defmieert als 'bekrachtiging achteraf van een handeling waartoe men niet gemachtigd was', getuigt het mijns inziens niet van al te grote consistentie dit instrument niet daar in te zetten, waar de raad die mogelijkheid bij uitstek heeft.

Verheij en Van Vugt slaan de spijker op zijn kop, als zij stellen dat het oordeel over begrotings(on)rechtmatigheden 'de spiegel vormt van het budgetrecht van de raad'. Het negeren van begrotingsonrechtmatigheden holt daardoor het budgetrecht van de raad uit.3 Net als in het vorige hoofdstuk betoogd, komt daarbij dat het aantal en de omvang van begrotingsoverschrijdingen in het licht van het BBV ftberhaupt niet zo groot zou moeten zijn. In hoofdstuk 3 is al aangegeven dat het de bedoeling van de regering is, dat de gemeentelijke begrotingen onder de vigeur van het BBV — wat daar ook tegenin te brengen valt — vaak begrotingen op hoofdlijnen zijn. Door het hoge aggregatieniveau van deze begrotingen en de soms zeer ruime strekking van de programma's daarbinnen zou een overschrijding op één aspect van een programma(onderdeel) veelal moeten kunnen worden gecompenseerd door 'meevallers' bij andere aspecten van het programma(onderdeel), zonder dat het door de raad geautoriseerde maximum voor het gehele programma(onderdeel) wordt overschreden. Bovendien is in datzelfde hoofdstuk aangegeven dat de jaarrekening — mijns inziens ten onrechte — soms op een nog hoger aggregatieniveau wordt vastgesteld dan de begroting. Immers, daar waar begroot en dus geautoriseerd wordt op het niveau van de programmaonderdelen, stellen de artt. 25 en 27 BBV niet verplicht dat ook op dat niveau wordt verantwoord; een enkele verantwoording op het niveau van de overkoepelende programma's is naar de letter van het BBV voldoende. Dat kan betekenen dat overschrijdingen van een begroot programmaonderdeel kunnen worden gecompenseerd door restanten binnen hetzelfde programma, die geen deel uitmaken van een programmaonderdeel of zelfs van een geheel ander programmaonderdeel. Met de overgang van de oude functionele indeling naar de systematiek van het BBV is de kans op begrotingsoverschrijdingen aanzienlijk verkleind. Doen deze zich wel voor, dan zou dat kunnen duiden op een significant probleem, dat juist wel de aandacht van de gemeenteraad verdient. Ook volgens Verheij en Van Vugt zouden onvoorzienbare begrotingsoverschrijdingen zelden moeten voorkomen. Zij stellen verder dat in die gevallen veelal "iets mis [is] met de begrotingsdiscipline of met de (naleving van) afspraken met derden die informatie moeten leveren”4 Het constateren en middels een indemniteitsbesluit markeren van deze overschrijdingen is in die optiek juist van belang, opdat hieruit voor de toekomst lering zou kunnen worden getrokken.