4.1 Vertrouwen als principieel beginsel

Met vertrouwen als principieel beginsel wordt bedoeld het vertrouwen dat wordt gehanteerd om principiële redenen van volkenrechtelijke aard in ruime zin. De principiële functie van het vertrouwen hangt enerzijds samen met de soevereiniteitsgedachte, of minder sterk geformuleerd: dat de ene staat gevrijwaard is van inmenging door de andere staat. Door op bepaalde punten uit te gaan van vertrouwen, te vertrouwen op (de autoriteiten van) de vreemde staat, wordt aan die autoriteiten de ruimte geboden om hun taak binnen de eigen rechtsorde naar vrijheid te vervullen. Omgekeerd kan een al te activistische opstelling van de autoriteiten van de ene staat eenvoudig gezien worden als een inbreuk op een staatsaangelegenheid van de andere staat. Deze opvatting over de functie van het interstatelijke vertrouwen hangt sterk samen met de klassieke visie op rechtshulp: soevereine staten werken samen ten behoeve van de strafrechtelijke handhaving van de nationale rechtsorde, maar bemoeien zich verder niet of nauwelijks met elkaar.

De vraag is of deze opvatting nog aansluit bij de hedendaagse internationale rechtsorde. De staatssoevereiniteit wordt reeds lange tijd ingeperkt door internationale verdragen en internationale organisaties. Juist met het sluiten van een verdrag levert de staat het recht om gevrijwaard te blijven van inmenging door een andere staat voor een deel in, zij het dat dit vrijwillig geschiedt en indien het verdrag kan worden opgezegd, slechts van tijdelijke aard is. Door het sluiten van een verdrag komen staten in een relatie tot elkaar te zijn en hebben zij over een weer een zekere inmenging te dulden. Daar kan echter tegenin worden gebracht dat die inmenging weliswaar moet worden geduld, maar ook weer niet verder moet gaan dan de verdragen toestaan. Bovendien kan worden gezegd dat het vertrouwensbeginsel voor een deel nu juist het gevolg is van de werking van verdragen en de nakoming van daarin aangegane verplichtingen. Als een uitleveringsverdrag verplicht tot uitlevering en van een weigeringsgrond geen sprake is, is het juist de verdragsrechtelijke beperking van de ‘soevereiniteit’ die verplicht tot samenwerking en die verhindert nadere eisen of voorwaarden te stellen. Het verdrag werkt twee kanten op: voor de ene staat (bij een symmetrisch opgesteld verdrag kunnen dat uiteraard alle verdragsstaten zijn) dwingt het verdrag ertoe een zekere inmenging van een andere staat te dulden (hij is verplicht samen te werken en kan daardoor op zijn grondgebied niet langer doen en laten wat hem goeddunkt), terwijl het verdrag de andere staat juist tegen inmenging van de verdragspartner beschermt (aan hem mogen geen andere inlichtingen worden gevraagd of voorwaarden worden gesteld dan die waar het verdrag in voorziet). Deze twee kanten vallen grotendeels samen met het vertrouwen en de distantie die het verdrag belichaamt.1

Eerder is gewezen op het vertrouwen dat voortvloeit uit de aan een bepaalde vorm van rechtshulp inherente taakverdeling tussen verdragspartners. Dat vertrouwen vloeit primair voort uit een principiële keuze: door voor samenwerking te kiezen, kiest een staat ook voor het noodzakelijkerwijs voortbouwen op bepaalde onderdelen van opsporing, vervolging, berechting of bestraffing die de vreemde staat al voor zijn rekening heeft genomen of het overlaten daarvan aan die vreemde staat na de samenwerking.2 Zo is aan het rechtshulpinstrument inherent dat bij overdracht van executie de vervolging en veroordeling niet worden overgedaan in de aangezochte staat, dat in het kader van de uitleveringsprocedure nog niet wordt getreden in de vaststelling van schuld, dat overdracht van strafvervolging noodzakelijkerwijs meebrengt dat de vervolging en mogelijke berechting plaatsvinden in de overnemende staat en dat na opsporing op verzoek van een andere staat het instrument van kleine rechtshulp uitmondt in een berechting in de andere staat. Een heel uitdrukkelijk voorbeeld van deze principiële uitwerking van het vertrouwensbeginsel is de eerdergenoemde rechtskracht die het EVOS en artikel 552gg Sv aan ambtshandelingen verricht door functionarissen van de vreemde staat toekennen bij overdracht van strafvervolging.

Verdedigd kan worden dat een beperkende werking van het vertrouwen, de werking die de ruimte om een aspect te toetsen beperkt, alleen dan kan worden onderbouwd met een principiële redenering aangaande de aan een bepaalde vorm van rechtshulp inherente taakverdeling, als het uitblijven van die beperking van toetsing van bepaalde aspecten ervan, het rechtshulpinstrument zou uithollen. Indien bijvoorbeeld de uitleveringsrechter bij een uitleveringsverzoek nadrukkelijk zou treden in de vaststelling van schuld is daarvan sprake: niet langer kan dan worden gesproken van een uitleveringsprocedure, het proces zélf wordt dan in wezen grotendeels verplaatst naar de aangezochte staat. Een vergelijkbare redenering geldt in elk geval voor de overname van executie en ook wel de overdracht van strafvervolging. Wordt bijvoorbeeld bij overname van een veroordelend vonnis opnieuw beoordeeld of de veroordeling terecht is, dan wordt de veroordeling in wezen niet overgenomen, maar is veeleer sprake van een verlate overdracht van strafvervolging. En wordt, omgekeerd, alvorens tot overdracht van strafvervolging wordt overgegaan, in de overdragende staat getreden in de schuldvaststelling, dan krijgt het instrument weer meer het karakter van overdracht van een veroordelend vonnis. Bij toetsing van de resultaten van kleine rechtshulp is van een uitholling van het rechtshulpinstrument als zodanig minder snel sprake: wordt door een nadrukkelijke toets door de zittingsrechter van de door de vreemde staat verrichte opsporingshandelingen het instrument als zodanig uitgehold? Daarvan lijkt geen sprake. Hoewel een nadrukkelijke toets onpraktisch kan zijn, vertragend kan werken en het, zowel voor de opsporingsinstanties van de verzoekende als die van de aangezochte staat, frustrerend kan zijn dat de resultaten van kleine rechtshulp als gevolg van een dergelijke toets uiteindelijk door de zittingsrechter niet worden gebruikt, valt niet in te zien waarom de verleende rechtshulp niet langer het karakter zou hebben van kleine rechtshulp als de resultaten daarvan bij berechting in de verzoekende staat nadrukkelijk zouden worden getoetst op bijvoorbeeld de rechtmatigheid van de verkrijging ervan. Nog steeds zijn de hoofdonderdelen van het strafproces op eenzelfde wijze verdeeld tussen de beide staten. Dat de zittingsrechter de opsporing toetst, evenzo als hij dat bij strikt nationale opsporing doet, brengt daar geen verandering in.

Nog iets ingewikkelder ligt het wanneer een voorwaarde voor het verlenen van rechtshulp reeds is getoetst in het kader van een aan die vorm van rechtshulp inherent aan een staat toekomend hoofdonderdeel van het strafproces. Zo is voor uitlevering doorgaans dubbele strafbaarheid vereist. Aan een verzoek tot uitlevering ter executie ligt zelfs een veroordelend vonnis ten grondslag, waarin de rechter van de verzoekende staat reeds heeft vastgesteld dat het feit strafbaar is in die staat. Hoewel in de meeste verdragen de eis van dubbele strafbaarheid in algemene zin wordt gesteld, en die dus ook geldt bij uitlevering ter executie,3 moet het er in een dergelijk geval voor worden gehouden dat de uitleveringsrechter niet kan toetsen of het feit in de vreemde staat wel strafbaar is. Die strafbaarheid is immers gegeven met het onherroepelijk worden van het vonnis dat ten grondslag ligt aan het verzoek.4 Het principiële vertrouwen dat voortvloeit uit de aard van het rechtshulpinstrument van uitlevering werkt in dit voorbeeld immers door in het verzoek. Toetsing van de strafbaarheid naar het recht van de verzoekende staat door de uitleveringsrechter in de aangezochte staat ligt al niet voor de hand omdat hij zich dan over vreemd recht zou moeten uitlaten, maar wanneer die strafbaarheid reeds onherroepelijk is vastgesteld door de strafrechter van de verzoekende staat wordt de belemmering die strafbaarheid te toetsen zelfs naar het niveau van de elementaire aard van het rechtshulpinstrument van uitlevering ter executie van een sanctie getild.

Principieel kan ook de werking van het vertrouwensbeginsel worden genoemd die de exclusieve beoordeling van eigen recht veiligstelt. Hiervoor werd aangehaald het voorbeeld van de toetsing van de strafbaarheid naar het recht van de verzoekende staat bij uitlevering ter executie. Ook daarbuiten kan de beoordeling van het eigen recht door de verzoekende staat van betekenis zijn bij een concrete samenwerking. In het verzoek kunnen beweringen zijn opgenomen betreffende het eigen recht, zoals aangaande verjaring. Ook kan er een beoordeling van het rechtshulpverzoek hebben plaatsgevonden door een rechtshulprechter in de verzoekende of aangezochte staat. Uiteraard wordt het oordeel van een bij strafrechtelijke samenwerking betrokken functionaris in de ene staat, bijvoorbeeld de uitleveringsrechter in de aangezochte staat, over het oordeel van een functionaris in de andere staat, zoals een officier van justitie of een onderzoeksrechter in de verzoekende staat van wie het uitleveringsverzoek uitging, over het eigen recht van die verzoekende staat als principieel problematisch wantrouwen opgevat.

Men zou zelfs kunnen zeggen dat elk niet-vertrouwen op de andere staat waar het gaat om de beoordeling van het eigen recht principieel problematisch is. Die opvatting gaat echter voorbij aan het gegeven dat rechtshulprelaties door zowel het nationale als het internationale recht worden beheerst én begrensd. Die begrenzing kan enkel effectief zijn indien niet in absolute zin van vertrouwen op de beoordeling van eigen recht wordt uitgegaan. Ook bij internationale rechtshulp dient aansluiting te worden gezocht bij de taakverdeling en hiërarchie die doorgaans in de strafrechtsketen bestaat: de politie spoort in ondergeschiktheid aan de magistratuur, in Nederland het Openbaar Ministerie, strafbare feiten op, de officier van justitie dan wel een onderzoeksrechter heeft de leiding over het opsporingsonderzoek en de rechter toetst uiteindelijk de opsporing en de gegrondheid van de vervolging. Uitgaande van die taakverdeling is wel problematisch het geval dat een autoriteit uit de ene staat de beoordeling van zijn gelijke in de andere staat overdoet. Wanneer een opsporingsambtenaar uit de ene staat het oordeel van de opsporingsambtenaar uit de andere staat in twijfel trekt, is de principiële werking van vertrouwen in het geding. Hetzelfde geldt voor de verhouding tussen officieren van justitie of rechters uit verschillende staten. Maar dat een rechter uit de ene staat treedt in het juridische oordeel van een officier van justitie uit de andere staat is niet zo zeer problematisch op principiële gronden, als wel op praktische gronden, onder meer omdat die rechter het recht van de andere staat niet kent. Dit aspect wordt later nog besproken. Principieel lijkt een hiërarchisch min of meer normale toetsing over de grenzen heen niet per se problematisch.

Het voorgaande kan verder in verband worden gebracht met de eerder besproken principiële kant van het vertrouwensbeginsel gebaseerd op een aan een bepaalde vorm van rechtshulp inherente taakverdeling. Die taakverdeling kan er in principieel opzicht ook voor zorgen dat het juridische oordeel van een betrokkene bij de rechtshulp altijd nog onderworpen wordt aan het oordeel van een functionaris uit de andere staat. De resultaten van opsporing verricht na een verzoek tot kleine rechtshulp zullen doorgaans ingebracht worden als bewijs bij een vervolging in de verzoekende staat en daardoor onderworpen worden aan het oordeel van de strafrechter van die staat. Dat die laatste terughoudend is in zijn beoordeling heeft niet zozeer met vertrouwen op principiële gronden te maken, als wel met vertrouwen om praktische of ordenende redenen, bijvoorbeeld om het praktische probleem dat de strafrechter in de verzoekende staat niet goed is toegerust op een dergelijke beoordeling of de uit een onverkorte cumulatie van voorschriften in de verschillende betrokken staten voortvloeiende belemmering van rechtshulpverkeer respectievelijk de ordenende verdeling van de verantwoordelijkheid voor de bescherming van bepaalde mensenrechten tussen EVRM-staten. Ook deze aspecten komen later nader aan de orde.

Wanneer de beoordeling van feitelijke aspecten van de zaak en het rechtshulpverzoek deel uitmaakt van de genoemde onderdelen waarvan een zekere verdeling inherent is aan een bepaalde vorm van rechtshulp, dan is het vertrouwen dat zich op beweringen daarover richt in elk geval principieel van aard. Feitelijke beweringen waarmee de verdenking die ten grondslag ligt aan een verzoek tot uitlevering ter vervolging is onderbouwd zijn hiervan een voorbeeld. Of de beschuldiging juist is, zal worden beoordeeld door de strafrechter na uitlevering. Dat kan tot op zekere hoogte anders zijn voor zover een verdrag anders bepaalt. Soms wordt minstens prima facie bewijs vereist en kan dat vereiste worden getoetst door de aangezochte staat. Dit is evenwel nog steeds geen vaststelling van schuld, maar slechts een marginale beoordeling van de verdenking. De Uitleveringswet bevat voorts nog een zeer beperkte ontsnappingsclausule voor het geval dat de opgeëiste persoon onverwijld kan aantonen dat hij het feit niet gepleegd kán hebben. Dat wordt niet snel aangenomen en wanneer het wordt aangenomen, kan worden verdedigd dat er sprake moet zijn van een kennelijke misslag door de verzoekende staat. Die kan dan niet worden geacht nog enig belang te hebben bij het uitleveringsverzoek zodat dat verzoek zal moeten worden geweigerd.

De gegeven voorbeelden illustreren ook meteen dat het niet zonder meer hoeft te gaan om feiten die in een hoofdonderdeel van het strafproces rechtens al zijn vastgesteld. Is daarvan echter wel sprake dan zal een ontsnappingsclausule nog marginaler zijn of zelfs onmogelijk.

Ook wanneer het verdrag zelf zich uitlaat over het in feitelijke beweringen te stellen vertrouwen krijgt dat vertrouwen een principiële betekenis. Zo kan het vereiste dat een authentiek afschrift van een vonnis of aanhoudingsbevel wordt meegezonden impliciet worden gezien als een principiële verplichting om af te gaan op de met die authenticatie impliciet gedane bewering dat het inderdaad een getrouw afschrift is van het origineel. De functie of het gezag van de authenticator dient daarvoor voldoende te zijn.

Op een andere manier van principiële aard is het vertrouwen dat de naleving van verplichtingen na de samenwerking betreft. Als voorbeelden kunnen worden genoemd de naleving van een specialiteitseis, beperkingen aan het gebruik van door rechtshulp verkregen materiaal en eventuele teruggave daarvan, de toegezegde teruglevering van een uitgeleverde verdachte, het garanderen van de veiligheid van een getuige, het in acht nemen van een aan een getuige of deskundige verleende vrijgeleide en het beperken van een straf tot het nog te executeren gedeelte of tot dat gedeelte dat van toepassing is op de feiten waarvoor uitlevering is toegestaan bij een gedeeltelijke weigering. Deze voorbeelden zullen in het hoofdstuk betreffende het object van het vertrouwen nader worden uitgediept. Vanuit een soevereiniteitsgedachte hebben die verplichtingen niet direct een bijzonder principiële betekenis, maar volkenrechtelijk geredeneerd is die er wel: een staat dient volkenrechtelijke verplichtingen na te komen en het gaat niet aan om daar op voorhand al aan te twijfelen. Dat impliceert dat het uitgangspunt zou moeten zijn dat de vreemde staat zich aan die volkenrechtelijke verplichtingen houdt.

De naleving van mensenrechten zal al snel principiële vragen omtrent het vertrouwen oproepen. Daarbij werken de rechten van de mens principieel twee kanten uit. Enerzijds wekt de binding aan in een verdrag gewaarborgde mensenrechten (en daarmee samenhangende klachtmechanismen) een principiële vorm van vertrouwen op die tot terughoudendheid in de toetsing kan leiden, terwijl zij anderzijds voor elke staat een verantwoordelijkheid meebrengt die de normatief-beperkende werking van het vertrouwensbeginsel onder omstandigheden begrenst. Een simpel voorbeeld betreft uitlevering ter executie. Principieel, vanwege de aard van dat rechtshulpinstrument, maar in voorkomend geval ook vanwege de binding van de verzoekende staat aan bijvoorbeeld artikel 6 EVRM, dient in beginsel op de eerlijkheid van het strafproces en de juistheid van de veroordeling te worden vertrouwd. Omgekeerd echter kan (eveneens principieel) niet worden uitgeleverd als vast zou komen te staan dat de veroordeling flagrant in strijd met artikel 6 EVRM tot stand is gekomen of wanneer sprake is van een reëel risico van schending van artikel 3 EVRM na uitlevering.

Voor zover er een margin of appreciation voor de nationale instanties geldt, is het principiële aspect dat tot een terughoudende toetsing leidt in bepaalde gevallen helder: een vreemde rechter kan niet voor de nationale rechter die beoordelingsmarge invullen. Dat argument verliest echter aan kracht wanneer een geval evident buiten die margin of appreciation valt.

Buiten het bestaan van een margin of appreciation valt de principiële betekenis van de rechten van de mens en de gelding van een mensenrechtenverdrag, al dan niet met toezichtsmechanisme, in eerste instantie samen met de gedachte dat een staat zelf verantwoordelijk is voor de handhaving van de mensenrechten op zijn grondgebied. Maar hoewel artikel 1 van bijvoorbeeld het EVRM dat ook als uitgangspunt neemt, is in het arrest-Soering ook te zien dat een staat verantwoordelijkheid draagt voor hetgeen na een overlevering van een persoon, met die persoon gebeurt.5 Dit leidt tot de hiervoor besproken doorkruising van (anderszins) principieel vertrouwen.

Uiteraard is over de functie van mensenrechten bij internationale strafrechtelijke samenwerking veel meer te zeggen. Die dimensie van het vertrouwensbeginsel wordt daarom ook afzonderlijk besproken in hoofdstuk 11.