4.2.10 Constitutionele gevolgen van de eurocrisis

De eurocrisis en de aanpak ervan hebben verschillende (bredere) gevolgen. Zowel voor het constitutionele recht van de E(M)U als van de lidstaten, hoewel beide niveaus grotendeels overlappen gelet op de gelaagdheid van de rechtsordes.1 In de literatuur is voor deze gevolgen dan ook veel aandacht.2

Allereerst heeft de mogelijkheid om lidstaten te voorzien van financiële assistentie, door de oprichting van het EFSF en het ESM, een grote verandering veroorzaakt in de EMU. Ioannidis spreekt zelfs van een ‘paradigm shift’.3 Het uitgangspunt dat ten grondslag lag aan de EMU, financiering door de markten en marktdiscipline – dat wordt gegarandeerd door de artikelen 123, 124 en 125 VWEU – heeft ruimte gemaakt voor de mogelijkheid tot het overdragen van publieke middelen tussen de lidstaten – financiële assistentie – in ruil voor hervormingen en strikte controle van het economisch beleid van de lidstaat. Dit heeft in ieder geval de suggestie gewekt dat lidstaten elkaar zullen helpen als ze in de financiële problemen zitten, iets dat de genoemde artikelen juist probeerde te voorkomen.4

Daarnaast heeft zich een ontwikkeling voorgedaan richting een overwicht van de uitvoerende macht in de EU – dit betreft zowel de Europese Raad, de Raad als de Commissie.5 Met name direct na de crisis heeft de Europese Raad veelal het voortouw genomen bij het voorstellen van maatregelen voor de versterking van de EMU, in dit geval ten koste van de Commissie.6 Maar ook zijn er tal van intergouvernementele verdragen tot stand gekomen buiten het EU-kader (het EFSF, het ESM en het Fiscal Compact). Aan de andere kant is de rol van de Commissie, waaronder ook Eurostat, aanzienlijke versterkt.7 Met name wat betreft de implementatie van de regels. De Commissie heeft een centrale rol bij de implementatie en handhaving van de regels zoals neergelegd in het Six Pack, Two Pack, ESM en Fiscal Compact.8 De aanzienlijke rol van de Commissie in het vernieuwde Europees economisch bestuur en de toenemende rol van de ECB op het gebied van het opkopen van staatsobligaties en het bankentoezicht, duiden erop dat steeds meer instellingen met specifieke deskundigheid een rol krijgen bij het handhaven van de regels.

In de derde plaats heeft het versterkte Europees economisch bestuur ook gevolgen voor de verhoudingen tussen de lidstaten in de EU. De eurozone is onderworpen aan een speciaal regime, terwijl het Fiscal Compact van toepassing is op alle lidstaten behalve het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië. Naar deze ontwikkeling wordt ook wel gerefereerd als het ontstaan van een ‘multi speed’- of ‘two speed’-Europa.9 Het verschil tussen de lidstaten in de eurozone en de lidstaten daarbuiten treedt steeds meer op de voorgrond. Onder andere door de instelling van de Eurotop in het Fiscal Compact, de plannen voor het verder versterken van de rol van de eurozone, zowel binnen als buiten de EMU, door het instellen van een permanent voorzitterschap en het publiceren van landenspecifieke aanbevelingen voor de eurozone aan het begin van de toezichtcyclus. Maar ook heeft het Europees economisch bestuur gevolgen voor de relatie tussen de landen binnen de eurozone. Dit doet zich met name voor wanneer een lidstaat financiële bijstand ontvangt uit het ESM. De aan de strenge voorwaarden onderworpen lidstaten zijn de facto gebonden aan het implementeren van de maatregelen terwijl de andere lidstaten in het kader van het ESM deze maatregelen vaststellen.10

Ook heeft de crisis en de strenge monitoring van het economisch en budgettair beleid aanzienlijke gevolgen voor het sociale beleid in de lidstaten.11 De crisis en de bezuinigingspolitiek die daarop volgde hebben met name grote gevolgen voor de werkgelegenheid en de armoede in de lidstaten. De landen die onderworpen zijn (geweest) aan conditionele financiële assistentie hebben dit in nog sterkere mate ondervonden.12 In reactie hierop is in Europa meer aandacht gekomen voor de sociale dimensie.13 Dit betekent dat bij het opleggen van maatregelen in het kader van het economisch en budgettair toezicht tevens wordt gekeken naar de sociale impact. Zo is bijvoorbeeld voor het eerst een sociale-effectenbeoordeling opgesteld bij het memorandum van overeenstemming voor Griekenland – dat op 19 augustus 2015 is gesloten tussen het ESM en Griekenland – en wordt steeds meer rekening gehouden met de sociale rechtvaardigheid bij het opstellen van conditionele programma’s.14 Dit heeft tot gevolg dat op het sociale beleid in de lidstaten steeds meer toezicht wordt gehouden: bij het voeren van het begrotingsbeleid dient steeds meer rekening te worden gehouden met sociale aspecten. Zo richten de landenspecifieke aanbevelingen zich onder andere op werkgelegenheidsbeleid en sociale kwesties15 en worden deze kwesties meegenomen in de macro-economische onevenwichtighedenprocedure die van toepassing is op alle lidstaten. Het sociale beleid is net als het economisch en budgettair beleid nationaal van aard. Juist omdat de aanbevelingen niet bindend zijn is het mogelijk dat deze buiten de Unie competenties liggen en raken aan nationale bevoegdheden.16 Specifieke gebieden in het sociale beleid zijn gedeelde bevoegdheden (artikel 4 lid 2 en artikelen 151 tot en met 161 VWEU). Meer in het algemeen kunnen de lidstaten het initiatief nemen om hun sociale beleid te coördineren (artikel 5 lid 3 VWEU). De samenhang tussen het economisch en budgettair beleid en het sociale beleid en de effecten van de monitoring van het economisch en budgettair beleid op het sociale beleid in de lidstaten betekent volgens Hinarejos dat het sociale beleid eenzelfde pad zal kunnen gaan volgen als het economisch en budgettair beleid dat steeds ‘centraler ’ wordt.17

Volgens Bieber is bovendien steeds meer sprake van een hiërarchische relatie tussen de Unie en de lidstaten op het gebied van economisch en budgettair beleid:18 de middelen worden nog steeds op nationaal niveau opgehaald, terwijl de EU-instellingen steeds meer invloed proberen uit te oefenen op de wijze waarop en waaraan het geld wordt uitgegeven.19 Het toezicht op het economisch en budgettair beleid van de lidstaten is niet alleen dieper en breder geworden, maar heeft daarnaast ook effecten op het sociale beleid van de lidstaten, bij uitstek – net als het economisch beleid – een terrein dat behoort tot het nationale beleid. Volgens Dawson & De Witte waagt de EU zich steeds meer op het terrein van herverdelingsvraagstukken.20 De originele opzet van de EMU gaat echter uit van een horizontaal systeem waarin de lidstaten in het kader van de Raad hun economisch beleid coördineren en waarin beleidsbeslissingen op nationaal niveau worden genomen. Deze (nieuwe) vormen van toezicht zijn volgens Chalmers, hoewel niet in strijd met de verdragen, dan ook niet voorzien in de originele opzet van de EMU.21 De vraag is dan ook in hoeverre de lidstaten hiermee hebben ingestemd bij de ondertekening van de verdragen.22 Het proces van ‘integration by stealth’, zoals Majone het proces noemt waarbij de EU verdere (politieke) integratie nastreeft door middel van technocratische middelen, lijkt ook hier van toepassing. Deze vorm van integratie is problematisch, onder andere omdat het gepaard gaat met een gebrek aan transparantie.23 Bovendien, zoals eerder geconstateerd in dit hoofdstuk, vragen (economische)beleidsbeslissingen die gevolgen hebben voor de herverdeling in een land om meer democratische legitimatie dan de in de verdragen neergelegde cijfermatige begrotingsregels. En deze democratische legitimatie kan eigenlijk alleen op nationaal niveau worden gezocht zolang de nationale middelen op nationaal niveau worden opgebracht.24

Dit raakt aan de vraag in hoeverre de huidige instrumenten voor het verzekeren van democratische inbreng bij het vaststellen van het economisch en budgettair beleid nog voldoen in deze veranderende opzet.25 Dit gaat mede over de vraag hoe de EMU eruit dient te zien om te kunnen garanderen dat degene die belasting betaalt ook direct invloed heeft op de wijze waarop dit wordt uitgegeven. Volgens Hinarejos zijn er twee potentiële modellen in welke richting de EMU zich zou kunnen ontwikkelen, met de kanttekening dat dit ideaaltypische modellen zijn die er in de praktijk anders uit zouden kunnen zien.26 Ten eerste zou de EMU zich kunnen ontwikkelen naar een toezichtmodel en ten tweede zou de EMU zich kunnen ontwikkelen naar een klassiek federaal model waarbij de EMU (deels) haar eigen belastingen heft. Dit laatste model zal volgens de auteur de meeste voeten in de aarde hebben, want het vereist immers een overdracht van bevoegdheden van de lidstaten. Maar zal uiteindelijk wel tegemoet komen aan de problemen van democratische legitimatie die zich voordoen in het toezichtmodel.27 In dit toezichtmodel – welke richting de EMU nu lijkt op te gaan – zullen de EU-instellingen zich uiteindelijk bezig houden met het geven van gedetail- leerde voorschriften voor het nemen van economische beleidsbeslissingen in de lidstaat. Dit gaat echter ten koste van de ruimte om op nationaal niveau beslissingen te nemen over de begroting, terwijl dit niet gepaard gaat met de nodige democratische legitimatie op Europees niveau – dan wel door het Europees parlement of de nationale parlementen.28 Crum wijst in dit kader op het ‘governance trilemma’.29 Het nastreven van monetaire integratie en het in stand houden van nationale autonomie, het feit dat de beslissingen over het budgettair en economisch beleid van de lidstaten uiteindelijk een nationale bevoegdheid is, betekent dat dit ten koste gaat van het derde element namelijk democratie. Het opleggen van gedetailleerde voorschriften door de EU-instellingen holt de nationale politieke autonomie op het gebied van budgettaire en economische zaken uit30 en zet het nationale parlement aan de zijlijn.31 De uiterste consequentie van dit model zou zijn dat de nationale overheden niet meer zouden zijn dan uitvoerders van beleidsbeslissingen die door de EU-instellingen zijn genomen.32

Het klassieke federale model daarentegen gaat uit van overheden op verschillende niveaus, in dit geval EU-niveau en nationaal niveau, met te onderscheiden verantwoordelijkheden en taken. Er kan dan worden gekeken naar welke doelen de EU dient te verwezenlijken. Op deze gebieden kan de EU zelf belastingen heffen waardoor de democratische legitimatie op deze gebieden op EU-niveau kan worden gegarandeerd. Waar belastingen op nationaal niveau blijven belegd is dan geen, of maar beperkte, invloed van de Europese instellingen waardoor de nationale autonomie gewaarborgd blijft op deze gebieden.33 Op deze manier wordt democratische legitimatie gewaarborgd op het niveau waar de belastingen worden geheven. Een dergelijke stap richting een klassiek federaal model lijkt op de (middel)lange termijn echter een brug te ver te zijn, vooral gelet op de huidige omstandigheden in de EMU waarin de eurocrisis op het eerste gezicht lijkt te zijn geluwd en de directe noodzaak tot het nemen van maatregelen daarmee naar de achtergrond is verdwenen.

Aan het eind van hoofdstuk 7 wordt nog kort ingegaan op mogelijke toekomstscenario’s voor de EMU.