1.10 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie

Dit onderzoek is zowel wetenschappelijk als maatschappelijk relevant. De wetenschappelijke relevantie blijkt onder andere uit het feit dat niet eerder onderzoek is gedaan naar de interne consistentie van de saneringsregelingen ten behoeve van verzekeraars onderling en hoe deze regelingen zich verhouden tot het faillissement van een verzekeraar. Met andere woorden: of sprake is van onderlinge afstemming tussen de verschillende sanerings- en liquidatieregelingen, is niet eerder onderzocht. Onderlinge afstemming met andere regelingen is een van de eisen waaraan wetgeving volgens de regering dient te voldoen.1 De opvangregeling is in het leven geroepen na het faillissement van Vie d’Or in 19952 en de onteigeningsregeling en overdrachtsregeling – beide onderdeel van de Interventiewet – dateren van 2012.3 De noodregeling en de beschermingsbepalingen in het faillissement van een verzekeraar bestonden al ruim voor de invoering van de opvangregeling, onteigeningsregeling en overdrachtsregeling. De ontwikkeling van deze drie saneringsregelingen – en ook de inwerkingtreding van de Wet financiële dienstverlening per 1 januari 20064 en de Wft per 1 januari 20075 – hebben er niet voor gezorgd dat het complete instrumentarium ten aanzien van de sanering en liquidatie van verzekeringsondernemingen geëvalueerd is. Of de doelstelling van de wetgever – de bescherming van verzekerden – met het huidige wettelijke instrumentarium bereikt wordt, is nog niet systematisch onderzocht. Een vergelijking van de verschillende saneringsregelingen is om die reden nuttig.

Door deze vergelijking breng ik het rechtsgebied met betrekking tot de sanering en liquidatie van verzekeraars in kaart. Omdat dit rechtsgebied niet eerder op een structurele wijze is geanalyseerd, ontbreekt op dit moment een ordening van de instrumenten en de daarbij behorende regels op dit terrein. Met dit onderzoek breng ik deze ordening aan zodat inzichtelijk wordt welke instrumenten er voorhanden zijn om een verzekeraar te kunnen saneren en/of liquideren en welke verbeterpunten er zijn ten aanzien van het huidige systeem.

Dat dit onderzoek eveneens maatschappelijk relevant is, kan worden afgeleid uit het hiervoor geschetste feit dat verzekerden verzekeringsovereenkomsten aangaan om (financiële) zekerheid te verkrijgen, in die zin dat bepaalde (financiële) risico’s door de verzekerden kunnen worden afgewenteld op verzekeraars. Wery en Mendel spreken in dat kader over ‘massale risicooverdracht’.6 Dit betekent dat deze zekerheid ook daadwerkelijk moet kunnen worden geboden door verzekeraars als het erop aankomt. Eenzelfde probleem kan zich voordoen bij banken, in die zin dat banken bij een slechte financiële positie mogelijk niet alle tegoeden van rekeninghouders kunnen uitkeren. Er is alleen één belangrijk verschil: de tegoeden van rekeninghouders kunnen in beginsel7 op elk moment vrij worden opgenomen, maar voor de ‘tegoeden’ van verzekerden geldt dit niet. Verzekerden kunnen hun recht op uitkering pas te gelde maken zodra de verzekerde gebeurtenis zich heeft voorgedaan. Dat is iets waar verzekerden geen invloed op uit kunnen oefenen.8 Rekeninghouders van een bank daarentegen kunnen zelf bepalen wanneer zij hun tegoeden opnemen. Dat dit massaal gebeurt wanneer rekeninghouders het vertrouwen in hun bank verloren zijn, blijkt wel uit de run op de DSB bank die na een oproep daartoe door de heer Lakeman in oktober 2009 is ontstaan. En zelfs als de bank uiteindelijk onvoldoende financiële middelen heeft om de tegoeden van rekeninghouders uit te keren, worden deze rekeninghouders alsnog tot op zekere hoogte beschermd door de in het leven geroepen garantieregeling.9 De verzekeringsbranche kent op dit moment geen algemeen toepasselijke garantieregeling.10

De uitgestelde prestatieplicht van verzekeraars leidt mogelijk tot een groter risico voor verzekerden vanwege de woekerpolisaffaire die aan het licht kwam in 2006 en de kredietcrisis die in de zomer van 2007 ontstond.11 De woekerpolisaffaire ziet op de complexe en relatief dure beleggingsverzekeringen die jarenlang door verzekeraars zijn aangeboden aan consumenten zonder hen deugdelijk te informeren over de risico’s en de kosten van tussentijdse beëindiging van de verzekeringspolis. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat door verschillende verzekeraars – waaronder Aegon, Reaal en Delta Lloyd – schikkingen zijn getroffen met de gedupeerde verzekerden ter compensatie van de door hen geleden schade. Deze schikkingen hebben de verzekeraars veel geld gekost. Daarnaast hebben verzekeraars – en dan vooral de levensverzekeraars – als gevolg van de kredietcrisis in 2008 grote verliezen geleden op hun beleggingsportefeuilles. De kredietcrisis heeft geleid tot koersdalingen op de beurs. Aangezien verzekeraars – net als andere financiële instellingen – beleggen in aandelen, hadden deze koersdalingen effect op hun financiële positie; zij hebben ingeleverd op hun aanwezige solvabiliteitsmarge. De solvabiliteitsmarge is bedoeld als een reserve om eventuele tegenslagen mee op te kunnen vangen.12 Voor een aantal verzekeraars heeft dit tot een financieel onzekere positie geleid. Zo werd in de zomer van 2010 door Paerel Leven zelf een tijdelijke verkoopstop afgekondigd.13 De solvabiliteitsratio van deze verzekeraar bedroeg aan het einde van 2008 slechts 121% en aan het einde van 2009 137%. De solvabiliteitsratio wordt vastgesteld door de aanwezige solvabiliteit te delen door de vereiste solvabiliteit.14 De solvabiliteitsratio moet altijd meer dan 100% bedragen.15 De solvabiliteitsratio van 121% bleef weliswaar boven het wettelijk vereiste, maar Paerel Leven kwam hiermee wel in de gevarenzone.16 Dat zelfde geldt voor levensverzekeraar De Onderlinge van 1719 U.A., die in 2008 een solvabiliteitsratio van 114% had en in 2009 nog slechts 108%.17 Voor een aantal verzekeraars is zelfs het doek gevallen. Schadeverzekeraar Grano is per 1 januari 2010 gefuseerd met moedermaatschappij OBM Speciaal voor Molenaars.18 De solvabiliteitsratio van Grano bedroeg aan het einde van 2008 -53%. Op schadeverzekeraar Ineas is op 22 juni 2010 de noodregeling van toepassing verklaard vanwege het niet voldoen aan de wettelijke solvabiliteitseisen en een ontoereikende liquiditeitspositie.19 Op 20 oktober 2010 is het faillissement van deze verzekeraar uitgesproken.20

Maar ook ruim voor het begin van de kredietcrisis zijn er verzekeraars geweest die een solvabiliteitsmarge hadden beneden het vereiste minimum. In 1993 bijvoorbeeld waren er vijf verzekeraars van wie de solvabiliteitsmarge onder het vereiste minimum lag. Het ging hierbij om vier schadeverzekeraars en één levensverzekeraar.21 Het feit dat verzekeraars in alle tijden te maken kunnen hebben met een onvoldoende solvabiliteitsmarge, geeft aan dat de wettelijke regeling met betrekking tot de sanering en liquidatie van verzekeringsondernemingen ook buiten crisistijden om in beeld kan komen.