HR, 21-01-2022, nr. 21/00733

In eerste aanleg bij de Rechtbank is namens requirant reeds gemotiveerd uiteengezet dat de invorderingsrente in het onderhavige geval in strijd is met artikel 6, tweede lid EVRM, hetgeen niet door de Rechtbank in het vonnis tot uitdrukking is gebracht, althans niet is gemotiveerd. In hoger beroep is dit verweer herhaald.

De in geschil zijnde invorderingsrente ziet op de aanslagen inkomstenbelasting over de jaren 1991 tot en met 2000 en de daarbij opgelegde vergrijpboeten ten name van requirant. Na daartegen aangetekend bewaar, beroep en hoger beroep hebben zowel requirant als de staatssecretaris van Financiën cassatieberoep ingesteld. Nadat de aanslagen en de vergrijpboeten onherroepelijk vast zijn komen te staan, heeft requirant de openstaande bedragen nog dezelfde maand voldaan, Vervolgens is de in geschil zijnde beschikking invorderingsrente opgelegd. Nu de invorderingsrente gedurende de procedures tegen de aanslagen en vergrijpboeten tien jaar lang heeft kunnen oplopen, is het te betalen bedrag door de Ontvanger met ruim een derde verhoogd. Namens requirant is gemotiveerd uiteengezet dat hij niet de keuze had om de verschuldigde bedragen (tijdig) te betalen, aangezien de verschuldigde bedragen slechts konden worden voldaan uit het niet aangegeven vermogen en een betaling vanaf de niet aangegeven rekening zowel een bekentenis zou betekenen alsmede zijn standpunten in de procedures tegen de aanslagen en vergrijpboeten volledig zou ondermijnen.

Namens requirant is voorts gemotiveerd uiteengezet dat de invorderingsrentetermijn pas is aangevangen op het moment dat de boeten onherroepelijk zijn komen vast te staan.

De benadering waarbij invorderingsrente over een boete wordt berekend, alvorens deze onherroepelijk is komen vast te staan, leidt immers tot benadeling van de boeteling in strijd met het recht op fair trial zoals neergelegd in artikel 6, tweede lid, EVRM.

Het Hof heeft het beroep op artikel 6 EVRM vervolgens ten onrechte, althans op gronden die dit oordeel niet kunnen dragen, verworpen. Voor de beoordeling van dit middel is de volgende overweging van het Hof van belang:

In dat kader verwijst het Hof naar het arrest van uw Raad van 9 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:AA2050. Anders dan het Hof kennelijk meent, kan aan het desbetreffende arrest echter geenszins worden ontleend dat het in rekening brengen van invorderingsrente ‘niet [is] aan te merken als het instellen van een strafvervolging’. Daarentegen, uit de door het Hof aangehaalde passage van het arrest ligt juist besloten dat het in rekening brengen van invorderingsrente in desbetreffende procedure is getoetst aan het EVRM (r.o. 3.4). Deze invorderingsrente zag op een bij een naheffingsaanslag opgelegde verhoging. In het arrest wordt door uw Raad expliciet uiteengezet dat het opleggen van een verhoging ‘moet worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid, EVRM.’ De invordering ten aanzien van deze verhoging valt daarmee onder het bestek van artikel 6 EVRM. Dientengevolge is ook rechtens juist dat uw Raad is overgegaan tot de toetsing aan het EVRM van de invordering van de nog niet onherroepelijk vaststaande verhoging.

Het oordeel dat het in rekening brengen van invorderingsrente niet is aan te merken als onderdeel van een ‘criminal charge’ kan dientengevolge niet op het desbetreffende arrest worden gestoeld en is verder niet met redenen omkleed.

Het Hof miskent dat de invorderingsrente in het onderhavige geval betrekking heeft op opgelegde vergrijpboeten, zodat de invordering daarvan wel degelijk onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM valt. Mitsdien is het arrest van het Hof op dit punt rechtens onjuist, althans onvoldoende gemotiveerd.

Het Hof oordeelt voorts dat de onschuldpresumptie niet zo ver gaat dat invordering van niet onherroepelijk vaststaande boetes niet mogelijk is. Dit leidt het Hof af uit het de volgende overweging uit het bovengenoemde arrest van 9 oktober 1996, die het Hof tot de zijne heeft gemaakt:

In de herziening van het stelsel van bestuurlijke boeten per 1 januari 2008 was voorzien in een wijziging van artikel 28 Invorderingswet 1990 in die zin dat geen invorderingsrente berekend zou worden over een bestuurlijke (vergrijp)boete die nog niet onherroepelijk vaststaat.1. In een laat stadium van de parlementaire behandeling is die wijziging vervallen.2. Verwijzend naar het bovengenoemde arrest werd het renteloos uitstel van betaling voor vergrijpboeten die nog niet onherroepelijk vaststaan, achterhaald geacht.

De discussie is nadien wederom opgelaaid. In de literatuur is kritiek geuit op het verschil in rechtsbescherming ten aanzien van de bestuurlijke boeteprocedure ten opzichte van het strafrecht. De rechtsbescherming in de boeteprocedure is beperkter dan in het strafrecht, zeker als het aankomt op het gebied van invordering van bestuurlijke boeten. De Afdeling advisering van de Raad van State gaf hieromtrent een advies.3.

Daarin werd aandacht gevraagd voor het ontbreken van schorsende werking van rechtsmiddelen in de bestuurlijke boeteprocedure. Immers, waar in het strafrecht een rechtsmiddel in beginsel executie van een straf in beginsel opschort, wordt in het bestuursrecht door het aanwenden van een rechtsmiddel de invordering van een bestuurlijke boete en het daarmee belopen van rente in beginsel niet opgeschort.

Het advies van de Raad van State luidt onder meer dat afstemming van het strafrecht en het bestuursrecht gewenst is. In het rapport overweegt de Afdeling advisering van de Raad van State het volgende:4.

De Afdeling merkt terecht op dat sinds de herziening van het stelsel van bestuurlijke boeten er aanzienlijk meer hoge bestuurlijke boetes zijn, waarbij het zelfs gaat om boeten voor particulieren zoals in het onderhavige geval. Gelet op de onschuldpresumptie adviseerde de Raad van State al eerder om schorsende werking aan bezwaar en aan beroep tegen bestuurlijke boeten te verlenen.5. Het bestuursrecht kent geen equivalent van artikel 557 Wetboek van Strafvordering. Dit maakt dat een bestuurlijke boete, gelet op nationaal recht, kan worden ingevorderd terwijl deze nog niet onherroepelijk vaststaat. In het strafrecht is de executie van een straf in een dergelijk stadium ondenkbaar. Naar de stellige overtuiging van requirant dient de rechtsbescherming bij invordering in bestuurlijke boetezaken te worden gelijkgesteld met de rechtsbescherming in het strafrecht. De bestuurlijke boete vormt immers een bestraffende sanctie en kwalificeert als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM.

De discussie leeft ook onder de rechters, zo blijkt uit jurisprudentie. Naar aanleiding van het bovengenoemde advies van de Raad van State oordeelde de voorzieningenrechter van Rechtbank Amsterdam dat er op voorhand geen rechtvaardiging lijkt te bestaan tussen de keuze voor het verschil tussen het strafrecht en het bestuursrecht en het ontbreken van schorsende werking van rechtsmiddelen in het bestuursrecht.6.

Sinds het rapport van de Afdeling advisering van de Raad van State hebben ook onderzoekers van de Faculteit rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen in opdracht van het WODC onderzoek gedaan naar de schorsing van bestuurlijke boeten tijdens bezwaar en beroep.7.

In het rapport naar aanleiding van dit onderzoek, dat in maart 2020 aan de Tweede Kamer is aangeboden, wordt beargumenteerd dat de invordering slechts zou moeten zijn toegestaan indien de boete onherroepelijk is komen vast te staan, in overeenstemming met de strafrechtelijke hoofdregel.8.

De executie van een niet-onherroepelijke sanctie komt neer op een bejegening als schuldige. Alsdan is de invordering, alsmede het belopen van invorderingsrente, voordat een sanctie onherroepelijk vaststaat, in strijd met de in artikel 6, tweede lid, EVRM vervatte onschuldpresumptie. De onschuldpresumptie is van toepassing indien sprake is van een ‘criminal charge’. Of sprake is van een ‘criminal charge’, hangt af van de drie bekende Engel-criteria, waaronder de aard en zwaarte van de op te leggen sanctie.9. Vaststaat dat de onschuldpresumptie van toepassing is op bestuurlijke vergrijpboeten, die in het onderhavige geval ten grondslag liggen aan de beschikking invorderingsrente. In dat licht had de Ontvanger in het onderhavige geval ook niet mogen overgaan tot invordering en dientengevolge evenmin tot het berekenen van invorderingsrente. In verband met het specifieke strafrechtelijke karakter van de fiscale boete en de hiervoor besproken onschuldpresumptie, behoort over de boete geen invorderingsrente in rekening te worden gebracht zolang de onherroepelijkheid c.q. verschuldigdheid van de boete niet onomstotelijk vaststaat. De invorderingsrentetermijn behoort derhalve aan te vangen op het moment dat de boete onherroepelijk vast is komen te staan.

De benadering waarbij de inspecteur een boete oplegt en waarbij invorderingsrente over een boete wordt berekend, alvorens deze onherroepelijk is komen vast te staan, leidt daarenboven tot benadeling van de boeteling in strijd met het recht op fair trial. Indien deze invorderingsrente is verschuldigd, wordt daarmee een boeteling in het Nederlandse stelsel benadeeld ten opzichte van de situatie waarin de rechter de boete oplegt. In dat laatste geval is de invorderingsrente immers eerst verschuldigd vanaf het moment dat de boete door de rechter wordt vastgesteld, hetgeen per definitie op een later moment is dan in de situatie waarin de boete door de inspecteur wordt opgelegd en nadien door de rechter wordt beoordeeld.

Dit maakt dat de onderhavige invorderingsrente als strijdig met artikel 6, tweede lid, EVRM moet worden aangemerkt. Ook om deze reden kan de uitspraak van het Hof ten aanzien van de invorderingsrente niet in stand blijven.

Dat de Ontvanger niet had mogen overgaan tot de invordering en dientengevolge evenmin tot het berekenen van invorderingsrente voordat de opgelegde boeten onherroepelijk vaststonden, vindt ten slotte eveneens steun in literatuur.

Feteris acht de effectuering van een bestuurlijke sanctie niet wenselijk voordat een rechter over de zaak een oordeel heeft gegeven.10.

Van Russen Groen stelt dat het ontbreken van schorsende werking op gespannen voet staat met de in artikel 6 lid 2 EVRM vervatte onschuldpresumptie.11. Volgens hem ligt aan het opleggen van een bestuurlijke boete ‘een rechtsvermoeden van schuld’ ten grondslag.63 Gelet op de onschuldpresumptie moet in het bestuurs-strafrecht daarom een uitzondering worden gemaakt op de hoofdregel dat het instellen van rechtsmiddelen geen schorsende werking heeft.

Albers stelt dat het ontbreken van schorsende werking van bezwaar en beroep strijd oplevert met de in artikel 6, tweede lid, EVRM vervatte onschuldpresumptie.12. Albers is dit van mening omdat de boete reeds invorderbaar is voordat de vermoedelijke overtreder de aanwezigheid van schuld heeft kunnen betwisten ten overstaan van een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Ze neemt derhalve het standpunt in dat niet mag worden overgegaan tot invordering alvorens het boetebesluit formele rechtskracht heeft verkregen.

Ook Vetter neemt het standpunt in dat pas invorderingsrente kan worden berekend over een boete indien deze onherroepelijk vaststaat.13. In verband met het specifieke strafrechtelijke karakter van de fiscale boete en de hiervoor besproken onschuldpresumptie, behoort over de boete geen invorderingsrente in rekening te worden gebracht zolang de onherroepelijkheid c.q. verschuldigdheid van de boete niet onomstotelijk vaststaat.14.

De conclusie is dan ook dat de uitspraak van het Hof ten aanzien van de beschikking invorderingsrente wegens schending van artikel 6 EVRM niet in stand kan blijven.

Het Hof heeft het beroep dat requirant het niet tijdig betalen niet kan worden aangerekend op onjuiste gronden, althans op gronden die dit oordeel niet kunnen dragen, verworpen. In dit kader is ook de volgende overweging van de Rechtbank van belang:

Het Hof is, ten onrechte, van oordeel dat in het onderhavige geval met het in rekening brengen van invorderingsrente artikel 6, lid 2, EVRM niet is geschonden. In dit verband wordt tevens verwezen naar (de toelichting op) middel I. Vervolgens heeft het Hof in het bestreden arrest overwogen:

Van belang is dat voor requirant geen mogelijkheid bestond het bestreden bedrag uit zijn aangegeven vermogen te voldoen. Deswege kon hij slechts tot een betaling overgaan indien hij daarvoor zijn niet-aangegeven buitenlandse vermogen aansprak. Dat buitenlandse vermogen vormde tezamen met de rechtmatigheid van het handelen van de inspecteur kern van het geschil in de procedures omtrent de aanslagen en de boeten. Requirant had aldus slechts het bestreden bedrag kunnen voldoen, door in de fiscale procedure zijn standpunten op te geven. Een dergelijke verplichting verhoudt zich niet tot het recht op een fair trial ingevolge artikel 6 EVRM.

In die situatie zal moeten worden toegeven dat de betaling een bekentenis vormt en de verweren van requirant zouden worden prijsgegeven. Die betaling zou dan ook strijdig zijn met de onschuldpresumptie en verbod op zelfincriminatie. Als de zienswijze wordt gevolgd dat requirant zich toch bij de aanslagen had kunnen neerleggen door geen rechtsmiddel aan te wenden en gewoon te betalen, wordt miskend welke functie een belastingprocedure heeft in onze rechtstaat. In dergelijke gevallen waarin betaling een bekentenis vormt, kan geen plaats zijn voor invorderingsrente.

Om dezelfde reden gaat het argument niet op dat requirant eerder openheid van zaken had kunnen geven. Indien requirant dit op een eerder moment had gedaan dan waarop de rechter definitief recht had gesproken omtrent de rechtmatigheid van de handelwijze van de inspecteur, had requirant zijn verweren daartegen volledig prijsgegeven. Het niet betalen kan requirant dan ook niet worden aangerekend.

Het Hof miskent voorts dat het Nederlandse systeem waarbij de inspecteur — anders dan de rechter — boeten mag opleggen, gelet op het reeds in het hoger beroep aangehaalde arrest Bendenoun, alleen onder strikte voorwaarden toelaatbaar is.15. Het opleggen van boeten door de inspecteur is slechts niet in strijd met het EVRM, mits de daaropvolgende procedure de waarborgen biedt van artikel 6 EVRM. Deze waarborgen zijn onder meer de onschuldpresumptie en het recht om niet mee te hoeven werken aan de eigen veroordeling. Voorgaande is ten onrechte door het hof niet in het bestreden arrest tot uitdrukking gebracht, althans niet gemotiveerd.

Zoals in de toelichting op middel I is uiteengezet, staat vast dat op de procedure over de boeten waarop de invorderingsrente betrekking heeft de waarborgen van artikel 6 EVRM volledig van toepassing zijn. Ten aanzien van deze procedure kan niet worden betwist dat de onschuldpresumptie geldt en dat van de boeteling niet mag worden verlangd dat hij meewerkt aan zijn eigen veroordeling.

De enige manier in het onderhavige geval om invorderingsrente te voorkomen, was echter door het doen van afstand van de onschuldpresumptie, die nu juist ingevolge het arrest Bendenoun in het Nederlandse systeem door de juridische procedures dient te worden gegarandeerd. Een dergelijke verplichting verhoudt zich niet tot het recht op een fair trial ingevolge artikel 6 EVRM. Ook het EHRM oordeelde eerder dat invordering van een bestuurlijke boete die nog niet onherroepelijk vaststaat een inbreuk kan vormen op artikel 6 EVRM.16.

Mitsdien is het oordeel van het Hof onjuist, althans gebaseerd op gronden die het oordeel niet kunnen dragen, dat met het in rekening brengen van invorderingsrente artikel 6 EVRM niet is geschonden en daaraan niet afdoet dat requirant slechts door het vragen van uitstel van betaling kon voorkomen dat hij standpunten zou prijsgeven en dat betaling van de belastingschuld een bekentenis ten aanzien van het verzwegen vermogen zou impliceren. Het bestreden vonnis van het Hof kan derhalve niet in stand blijven.