Einde inhoudsopgave
Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023/1.4
1.4 Onderzoeksvraag
N. van Triet, datum 23-12-2022
- Datum
23-12-2022
- Auteur
N. van Triet
- JCDI
JCDI:ADS685432:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
De ‘gerechtvaardigdheid’ maakt vertrouwen juridisch relevant. Vranken 1997 hanteert tevens de term ‘redelijk vertrouwen’ en verwijst in voetnoot 8 naar andere mogelijke aanduidingen. Ik gebruik louter de term ‘gerechtvaardigd vertrouwen’.
Uit de rechtspraak volgt dat dat in een deel van de zaken terecht gebeurt omdat duidelijk geen sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, maar ook dat door de onduidelijkheid in de rechtspraak een burger een verzoek of vordering onjuist insteekt. Dat tweede scenario zou voorkomen moeten worden.
Op het verschil tussen die rechtsgebieden ga ik slechts in voor zover dat relevant is voor de interne rechtsvergelijking. Zie daarover uitgebreider bijv. Snijders 2020, die onder 3.6 constateert dat vaak slechts sprake is van een gradueel verschil en uitgebreid Huisman & Van Ommeren 2019, hoofdstuk 2 die schrijven dat de grens ‘een multifunctioneel en contextafhankelijk onderscheid’ is.
Dit behelst de zogenoemde functionele rechtsmethode, zie onder andere Bloembergen 1977e, p. 134. Bij die methode worden niet de vormvoorschriften als uitgangspunt genomen, maar gaat het om de vraag hoe in verschillende systemen een bepaald probleem wordt opgelost, in dit onderzoek: hoe wordt in het bestuursrecht en civiel recht omgegaan met een schending van gerechtvaardigd vertrouwen door de overheid?
Bloembergen 1977 a-d.
Bloembergen 1977a, p. 5. In Bloembergen 1977e, p. 127 wijst hij erop dat het beginsel van trouw aan het gegeven woord in verschillende rechtsgebieden met elkaar kan worden vergeleken.
Bloembergen 1977b, p. 17.
Bloembergen 1977e, p. 135-136.
Fruytier 2021, p. 25.
Zie over rechtspolitieke keuzes bij (een onderzoek naar) overheidsaansprakelijkheid Fruytier 2021, par. 2.5.
Grootelaar & Van den Bos 2019, p. 579.
Het eerste doel van mijn onderzoek is het maken van een analyse van de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke opties die een burger ter beschikking staan indien hij gerechtvaardigd1 vertrouwt op een bevoegdhedenovereenkomst, toezegging of inlichting en de overheid dat vertrouwen beschaamt. Het gaat dan om de beantwoording van de vraag welke overheidsverplichtingen kunnen voortvloeien uit een schending van gerechtvaardigd vertrouwen.
Uit een analyse van de rechtspraak blijkt dat de vertrouwensproblematiek op drie punten het meeste wringt: een gebrek aan rechtseenheid tussen de toetsingskaders van de bestuursrechter en civiele rechter, een niet duidelijk of niet consistent toegepast toetsingskader en procedures die vaak leiden tot een burger die met lege handen staat.2 Het tweede doel van het onderzoek is om te onderzoeken welke wijzigingen in de juridische kaders vanuit het oogpunt van rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming onderzoek wenselijk zijn.3
Het onderzoek ziet daarmee op een interne rechtsvergelijking met als object de wijze van vertrouwensbescherming jegens de overheid in het bestuursrecht en civiele recht.4 Omdat – zoals zal blijken – sprake is van verschillende materiële voorwaarden voor het vaststellen van een overheidsverplichting na een schending van gerechtvaardigd vertrouwen, terwijl het wekken van vertrouwen door de overheid op dezelfde wijze plaatsvindt, rijst de vraag of voor dat verschil voldoende rechtvaardiging bestaat.
Bloembergen ziet in zijn vier artikelen uit 1977 in het WPNR5 over rechtseenheid tussen het administratief recht en privaatrecht disharmonieën als een inbreuk op de rechtseenheid. In dat kader stelt hij onder andere de vraag: “Moet niet het beginsel, dat gerechtvaardigd vertrouwen (onder omstandigheden) beschermd wordt, in privaat- en administratief recht op harmonische wijze doorklinken?”6 Hij beziet rechtseenheid in normen, begrippen en beginselen (in welk kader hij onder andere op het vertrouwensbeginsel wijst7) en ten tweede in de zin van harmonie, consistentie en de afwezigheid van tegenspraken. Zoals we zullen zien, verschillen het bestuursrecht en het civiele recht zowel ten aanzien van de toetsingskaders en daarbinnen gehanteerde begrippen, als de inhoudelijke invulling van die kaders en begrippen.
Als sprake is van verschillende problemen, ligt een verschillende oplossing voor de hand. Als daarentegen de problemen nagenoeg identiek zijn, bestaat geen goede reden voor van elkaar afwijkende oplossingen.8 Het wekken van vertrouwen door de centraal gestelde overheidsuitlatingen wijkt in het bestuursrecht en civiele recht niet in relevant opzicht van elkaar af en het hangt van een soms toevallig zo gegroeide rechtsmachtverdeling af welke rechtsmiddelen een teleurgestelde burger ter beschikking staan. Dan resteert de vraag of een rechtvaardiging voor een verschil in benadering van overheidsverplichtingen voor een schending van gerechtvaardigd vertrouwen bestaat.
In dit onderzoek doe ik een voorstel het bestuursrecht en het civiele recht – met inachtneming van de eigen aard van de rechtsgebieden, maar met een consistent toetsingskader – dichter tot elkaar te brengen (rechtseenheid en rechtsconsistentie). Daarnaast doe ik concrete voorstellen tot maatwerk bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel voor meer effectieve rechtsbescherming. Met effectieve rechtsbescherming bedoel ik dat een schending van gerechtvaardigd vertrouwen rechtsgevolgen heeft.
Ik benadruk dat het gaat om rechtsgevolgen verbinden aan gerechtvaardigd vertrouwen. Ik betoog niet dat een beroep op een schending van vertrouwen vaker of altijd zou moeten slagen, maar dat de rechter een eventuele afwijzing wel (beter) moet motiveren.
Gelet op de bijzondere rol van de overheid in het maatschappelijk verkeer, rijst de vraag welke gevolgen – mede gelet op de omvang en beheersbaarheid van overheidsaansprakelijkheid – het aansprakelijkheidsrecht aan die positie of rol moet verbinden.9 Dat is deels een rechtspolitieke keuze.10 In dit onderzoek geldt het juridische uitgangspunt dat aan een schending van gerechtvaardigd vertrouwen rechtsgevolgen moeten worden verbonden. Uit mijn betoog zal blijken dat ik veel waarde hecht aan de bijzondere maatschappelijke positie van de overheid. Indien ik met verwijzing naar die positie een rechtspolitieke keuze maak, zal ik dat toelichten.
Een neveneffect van rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming is een toename van procedurele rechtvaardigheid. Procedurele rechtvaardigheid is de subjectieve indruk die mensen zich vormen van de eerlijkheid en rechtvaardigheid van de besluitvormingsprocedure en van hoe ze behandeld worden tijdens die procedure.11 Ook indien een uitkomst negatief is, kan een burger een gevoel van procedurele rechtvaardigheid ervaren. Mijn voorstellen tot aanpassing beogen tevens aan een grotere rechtvaardigheidsbeleving bij te dragen.
De analyse van dit onderzoek laat zich gelet op het bovenstaande splitsen in vijf subvragen, te weten (i) wat zijn – mede gelet op de aard van het respectieve rechtsgebied – de te vergelijken toetsingskaders en rechtsfiguren in het bestuursrecht en civiele recht bij een schending van gerechtvaardigd vertrouwen door de overheid; (ii) hoe ziet de rechtsmachtverdeling voor de beoordeling van de in dit onderzoek centraal gestelde overheidsuitlatingen eruit; (iii) hoe vult de bestuursrechter de materiële voorwaarden voor een succesvolle rechtsgang in; (iv) hoe vult de civiele rechter de materiële voorwaarden voor een succesvolle rechtsgang in en (v) hoe kan – gelet op de geconstateerde discongruentie tussen de beoordelings-kaders en de invulling daarvan door de bestuursrechter en de civiele rechter – meer rechtseenheid, rechtsconsistentie en rechtsbescherming worden gecreëerd bij het vaststellen van overheidsverplichtingen voor een schending van gerechtvaardigd vertrouwen?