Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/4.6.2.2:4.6.2.2 Knelpunt: Voorlichting en interpretatieruimte in de belastingwet

Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/4.6.2.2

4.6.2.2 Knelpunt: Voorlichting en interpretatieruimte in de belastingwet

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de fiscale literatuur is men het erover eens dat de belastingwet vaak interpretatie behoeft en dat de uitkomst daarvan geen kwestie van exacte wetenschap is. Happé betoogt dat het interpretatieproces een keuzeproces behelst:

‘Ten eerste is de gedachte vrij algemeen aanvaard dat het toepassen van wetgeving niet in alle gevallen een zaak is van een eenvoudige subsumptie, waarbij de toepassing ‘logisch’ voortvloeit uit de wettelijke bepaling. Regelmatig zal het bestuursorgaan of de rechter moeten uitmaken welke exacte betekenis een wettelijk begrip heeft. Door middel van interpretatie door de rechter wordt dan uiteindelijk de geldende betekenis van een wettelijk voorschrift bepaald. Deze interpretatie houdt onvermijdelijk een keuze in tussen verschillende mogelijkheden. Van een dicteren van een beschikking door de wet is dan geen sprake.’1

De Belastingdienst is bovendien als bestuursorgaan als eerste aan zet om te bepalen welke interpretatie door de wetgever bedoeld is. Scheltema betoogt waarom juist het bestuursorgaan daarbij de eerste verantwoordelijkheid heeft.

‘Bij de uitleg van wetsbepalingen is men geneigd zich te oriënteren op wat de rechter daarover beslist. Dat is ook juist: het is de rechter die uiteindelijk in een procedure tussen burger en bestuursorgaan het eindoordeel geeft. Maar dat neemt niet weg dat bestuursorganen het voortouw bij de interpretatie moeten nemen. Wanneer zij een besluit nemen, doen zij dat op grond van hun interpretatie van de geldende wetgeving. Daarbij houden zij uiteraard rekening met wat de rechter in eerdere procedures heeft gezegd, maar zij zijn het eerste aan zet.’2

De door de Belastingdienst gemaakte keuzes zijn betekenisvol. Van Soest benadrukt reeds in 1958 dat de Belastingdienst bij de interpretatie en uitleg van de belastingwet een invloedrijke positie heeft. Volgens Van Soest moet zelfs worden geconstateerd dat wie de wet leest, geen adequaat beeld krijgt van de belastingheffing:

‘De belastingheffing, zoals deze in feite geschiedt, wordt uit de wet slechts onvolledig gekend; ja gezegd kan worden, dat de wet, op zichzelf gezien, een vertekend beeld van de belastingheffing geeft. Dat het beeld uit de wet geenszins volledig tot ons komt, spreekt voor iedere jurist wel vanzelf. Wij zijn ons er tegenwoordig zeer goed van bewust, dat het maken van volledige wetten ons niet gegeven is en dat een belangrijk deel van het stellige recht in de praktijk van de rechtstoepassing gevormd wordt.’3

Daarbij gaat het volgens Van Soest niet alleen om de rechter, maar ook om Belastingdienst, wiens opvattingen volgens Van Soest in belangrijke mate bepalend zijn voor de belasting die wordt betaald.

Geconstateerd kan dus worden dat (a) de wet interpretatieruimte kent, (b) dat in die gevallen de Belastingdienst als uitvoerder (zelfs als eerste) interpretatiekeuzes heeft te maken, en (c) dat die keuzes betekenisvol zijn voor de uitleg van het belastingrecht. Mijns inziens ligt dit niet anders voor de interpretatie en uitleg van de belastingwet waarop de Belastingdienst zich baseert bij voorlichtende uitingen.

Dan doet zich wel een opmerkelijke situatie voor. De theoretische opvatting van hetgeen de Belastingdienst ‘doet’ bij zijn voorlichtende taak komt dan op gespannen voet te staan met hetgeen de Belastingdienst werkelijk heeft te doen bij de uitvoering daarvan. Oftewel, het is niet zo eenvoudig als de wet ‘vertalen’ in begrijpelijkere bewoordingen. Wat daar staat, behoeft immers interpretatie.4 Dit interpretatievraagstuk is bij voorlichting tot op heden onderbelicht gebleven. De impliciete aanname in de juridische benadering van voorlichting lijkt dat de Belastingdienst bij het formuleren van voorlichting geen inhoudelijke rol vervult. Het onderliggende idee is, als het gaat om voorlichting, dat de belastingwet een vaststaand gegeven is.5 Dat blijkt echter niet altijd op te gaan. Het belang van die constatering is dat het de opvatting van hetgeen de Belastingdienst in theorie in voorlichting ‘doet’, nuanceert.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.