6.2.2 De twintigste eeuw: politieke partijen

De laatste decennia van de negentiende en de eerste van de twintigste eeuw zagen de opkomst van de inmiddels nauwelijks meer weg te denken politieke partijen. Hoewel de vertegenwoordigingsbepaling en het lastverbod in deze periode tekstueel niet gewijzigd werden, had de vestiging van politieke partijen wel degelijk een groot effect op de betekenis van de bepalingen. Van bijzonder belang in deze context is de introductie van het algemeen (mannelijk) kiesrecht en het stelsel van evenredige vertegenwoordiging met de grondwetswijziging van 1917. Volgens de toenmalige regering onder leiding van premier Cort van der Linden was het tweede onlosmakelijk verbonden met het eerste. De regering stelde dat ‘wat van den kiezer tegenwoordig wordt verlangd, is niet bekwaamheid tot oordeelen over tal van vragen van staatsbeleid, maar alleen een zoodanige belangstelling in de publieke zaak, dat hij zich rekenschap geeft met de beginselen van welke politieke partij hij zich het best kan vereenigen’.1 Dat bekwaamheid niet langer vereist was voor het uitbrengen van een stem betekende dat elk argument wegviel dat tot dan toe werd gebruikt om personen van het kiesrecht uit te sluiten.2 Daarmee kon de introductie van het algemeen kiesrecht niet langer worden tegengehouden. Het uitgangspunt daarvan was dat iedereen in staat moest worden gesteld om via zijn stem invloed uit te oefenen op de samenstelling van het parlement. Noodzakelijkerwijs ging dit gepaard met een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. In een meerderheidsstelsel met districten zoals dat voor 1917 bestond, gingen namelijk teveel stemmen verloren om recht te kunnen doen aan het uitgangspunt.3 Introductie van evenredige vertegenwoordiging kwam dan ook volgens premier Van der Linden voort uit de wens om ‘meer waarheid te brengen in het stelsel van vertegenwoordiging’.4 Volgens de Staatscommissie voor evenredig kiesrecht, waarvan Oppenheim voorzitter was, was het doel van evenredige vertegenwoordiging om: ‘voor alle politieke partijen, juister gezegd, voor alle groepen waarin de kiezers zich indeelen, één zelfde verhouding in het leven te roepen tusschen het aantal stemmen dat de partij of groep heeft uitgebracht en het aantal zetels dat zij zal innemen in het vertegenwoordigend lichaam, zoodat aan alle partijen of groepen op hetzelfde gemiddeld aantal stemmen een zetel wordt toegekend’.5

Uit bovenstaande citaten blijkt dat de opvattingen over vertegenwoordiging sinds de tijd van Thorbecke veranderd waren. In plaats van bekwaamheid stond voortaan de verhouding tussen politieke opvattingen in de samenleving centraal. Het parlement moest deze verhouding weerspiegelen, waarbij politieke partijen een onmisbare rol vervulden als vertolkers van de politieke voorkeuren.6 Huart vatte het bondig samen: ‘als beginsel van groepeering erkent zij [evenredige vertegenwoordiging] slechts de vrijwillige groepsvorming op grond van gemeenschappelijke staatkundige overtuiging. Zij plaatst zich dus uit beginsel op het standpunt, dat er partijen zijn. Partijen, die uit het geheele land hun aanhangers trekken en niet langer bestaan uit volgelingen van bepaalde personen, maar van onderop tot stand zijn gekomen, door de aaneensluiting van gelijkgezinden op politiek gebied.’7 Dit betekende tegelijkertijd niet dat het vertegenwoordigers voortaan vrijstond deelbelangen in plaats van het algemeen belang te behartigen. Behartiging van het algemeen belang bleef de kerntaak van volksvertegenwoordigers. Impliciet werd echter erkend wat Buijs in 1883 ook al betoogde, namelijk dat er zeer verschillend gedacht kan worden over wat het algemeen belang is en hoe het behartigd moet worden.8 Dat volksvertegenwoordigers optraden namens politieke partijen was in deze benadering geen probleem. Elke partij vertegenwoordigde namelijk een specifieke kijk op en behartiging van het algemeen belang. Tegelijkertijd erkende men dat politieke partijen een gevaar konden vormen voor de nog altijd noodzakelijk geachte onafhankelijkheid van volksvertegenwoordigers. Het lastverbod bleef daarom gehandhaafd, voortaan niet langer als waarborg tegen te veel invloed van de kiezers, maar tegen te veel partijpolitieke bemoeienis. Elzinga kent in die zin aan het vrije mandaat een restfunctie toe: het vrije mandaat moet verhinderen dat de vrijwillige partijbinding ontaardt in onvrijwillige binding.9

Bij de grondwetsherziening van 1983 werden de vertegenwoordigingsbepaling en het lastverbod niet wezenlijk anders geïnterpreteerd dan in 1917. De regering stelde dat in de vertegenwoordigingsbepaling het vertegenwoordigende én nationale karakter van de Staten-Generaal tot uitdrukking komt.10 Met het vertegenwoordigende karakter werd nog steeds gedoeld op het vormen van een afspiegeling van de verhouding tussen politieke opvattingen onder het kiesgerechtigde deel van de bevolking. De bepaling werd ook gezien als een nadere karakterisering en taakomschrijving van de Staten-Generaal en haar leden die gezamenlijk heel het Nederlandse volk moeten vertegenwoordigen.11 Dat partijen daarbij nog steeds een centrale rol toekomt, blijkt duidelijk uit de reactie van de regering op de vraag waarom het lastverbod gehandhaafd diende te blijven: ‘omdat wij van oordeel zijn dat de positie van de volksvertegenwoordiger daarmee op de juiste wijze wordt gemarkeerd. Hij is door de kiezers en door zijn partij in het vertegenwoordigend lichaam gebracht. Hij verdedigt daar in het bijzonder de belangen van dat deel der bevolking waarvan hij de representant is en hij houdt daarbij rekening met de opvattingen in de politieke partij door welke hij kandidaat is gesteld [cursief JW].’12 De regering voegde daar wel aan toe dat de vertegenwoordiger dit deed in ‘een onafhankelijke en zelfstandige positie, zonder daarbij directe instructies van iemand of van enige instantie te moeten opvolgen’.13 De onafhankelijke en zelfstandige positie van volksvertegenwoordigers wordt gewaarborgd doordat op grond van het lastverbod elk bindend mandaat nietig is en daarop nimmer een beroep kan worden gedaan.14 De betekenis van het lastverbod veranderde daarmee in 1983 niet. De tekst onderging wel een wijziging. De woorden “of ruggespraak met hen, die benoemen” werden uit de bepaling geschrapt. De regering meende dat zij overbodig waren en de onjuiste indruk konden wekken dat het voor leden van de Staten-Generaal verboden was overleg te voeren met hun achterban.15 Bij deze uitleg bevestigde de regering nogmaals de belangrijke rol van politieke partijen in het Nederlandse staatsbestel. De regering reageerde namelijk bevestigend op een vraag van de PvdA-fractie of het schrappen van het verbod van ruggespraak impliciet de erkenning betekende van de intermediaire en wilsvormende functie van politieke partijen.16