2.3.3 Samenwerking AFM, DNB en de ECB

Op 4 november 2014 is het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (Single Supervisory Mechanism hierna: “SSM”) opgericht.1 Sindsdien is de ECB verantwoordelijk voor het prudentieel bankentoezicht in het gehele eurogebied.2 De ECB voert dit toezicht uit samen met de nationale toezichtautoriteiten, zoals DNB.3 Daarbij is de ECB direct verantwoordelijk voor de significante banken.4 De nationale toezichthouders blijven in beginsel verantwoordelijk voor het prudentieel toezicht op de minder significante banken.5 De ECB is echter eindverantwoordelijk voor het gehele bankentoezicht en voor het doeltreffend en consistent functioneren van het SSM als geheel.6 Deze verantwoordelijkheid ziet op zowel de significante als minder significante banken. Bij de uitvoering van haar toezicht kan de ECB richtsnoeren en aanbevelingen vaststellen, welke betrekking kunnen hebben op zowel significante als minder significante banken.7 De nationale toezichthouders dienen hun taken overeenkomstig deze richtsnoeren en aanbevelingen te verrichten. Ook kan de ECB besluiten om, wanneer zij meent dat dit “noodzakelijk is voor de consistente toepassing van hoge toezichtstandaarden”, het toezicht op een minder significante bank naar zich toe te trekken.8 Het toezicht op de minder significante banken door de nationale toezichthouders moet daarom worden beschouwd als een decentrale uitoefening van de exclusieve bevoegdheid van de ECB; de nationale toezichthouders staan de ECB bij en handelen onder toezicht van de ECB. Zie de uitspraak van het HvJ EU van 8 mei 2019 (Landeskreditbank Baden-Württemberg–Förderbank/ ECB).9

Sinds de oprichting van het SSM is de ECB direct verantwoordelijk voor alle personentoetsingen bij significante banken. Bij gebreken in de betrouwbaarheid en/of geschiktheid kan de ECB een beleidsbepaler of interne toezichthouder opnieuw toetsen (hertoetsen) en heenzenden.10 Zowel DNB als de AFM kunnen de ECB attenderen op geconstateerde gebreken in de geschiktheid of betrouwbaarheid van beleidsbepalers of interne toezichthouders bij significante banken, en dit kan voor de ECB aanleiding zijn voor een hertoetsingsonderzoek.11 Bij zowel significante als minder significante banken is de ECB voorts direct verantwoordelijk voor de toetsingen in het kader van vergunningverlening12 en afgifte van verklaringen van geen bezwaar.13 DNB bereidt, in samenwerking met de AFM, al deze toetsingen echter nog wel voor, in samenwerking met het toezichtteam14 en de betrokken ECB-divisies.15 De concept- besluiten worden vervolgens ter besluitvorming voorgelegd aan de ECB. De ECB is exclusief beslissingsbevoegd.

De consequentie hiervan moet zijn dat het instrument van de bindende aanbeveling, zoals hiervoor besproken, bij deze toetsingen toepassing mist. De AFM kan de ECB geen bindende aanbeveling opleggen, en ook DNB kan in deze gevallen niet langer alleen beslissen over een besluit tot heenzending. De besluitvorming is hier opgetrokken tot Europees niveau, en geen van de twee Nederlandse toezichthouders heeft hierbij nog het laatste woord.16 Wel mag worden aangenomen dat de ECB een bindende aanbeveling van de AFM aan DNB, die door DNB wordt verwerkt in een concept-besluit ter besluitvorming door de ECB, niet zomaar zal negeren. Dit volgt ook uit de Memorandum of Understanding (MoU) tussen de AFM en de ECB, waarin afspraken staan opgenomen over onderlinge bijstand, informatie-uitwisseling en samenwerking.17

De reguliere toetsingen18 bij de minder significante banken in Nederland worden nog volledig uitgevoerd door de Nederlandse toezichthouders en zij nemen ook de bijbehorende besluiten.19 Bij deze toetsingen werken DNB en AFM samen als voorheen. De AFM heeft het recht om een bindende aanbeveling te doen en DNB zal uiteindelijk het besluit nemen. Wel dient de ECB van een hertoetsingsprocedure in kennis te worden gesteld. De ECB kan DNB vervolgens verzoeken om specifieke punten nader te onderzoeken.20 Ook is de ECB bevoegd om haar visie te geven op concept-heenzendingsbesluiten die de nationale toezichthouders in dit kader opstellen.21

Deze verdeling levert een interessant spanningsveld op wanneer de AFM een bindende aanbeveling zou doen tot heenzending van een persoon bij een minder significante bank en de ECB, desalniettemin, een positief oordeel zou hebben bij deze persoon. DNB zou dan in beginsel een besluit moeten nemen in lijn met de visie van de AFM, terwijl de ECB uiteindelijk eindverantwoordelijk is voor het gehele bankentoezicht en bijvoorbeeld ook het toezicht op minder significante banken naar zich toe kan trekken. In de praktijk heeft zich deze situatie nog niet voorgedaan, en het is uiteraard aan de toezichthouders om, mocht een dergelijke situatie zich in de toekomst voordoen, hier in goed onderling overleg uit te komen.

Met de komst van het Europese bankentoezicht zijn er dus maar liefst drie toezichthouders actief bij het uitvoeren van toetsingen bij Nederlandse banken: DNB, de AFM en de ECB. Daarbij heeft iedere toezichthouder zijn eigen bevoegdheden, en werken de toezichthouders daarnaast intensief met elkaar samen bij het vervullen van dezelfde taak. Deze situatie kan soms voor de sector onoverzichtelijk zijn, maar is het logische gevolg van het in Nederland (goed functionerende) Twin Peaks-model en de door Europa gekozen combinatie van onafhankelijk ECB-toezicht met nationaal toezicht, waardoor gebruik gemaakt kan worden van de nationaal aanwezige kennis, ervaring en middelen.22