II.4.2.2.3 Verlengde besluitvorming

Om een goed beeld te krijgen van de verhouding tussen de rechtsbeschermingsfunctie en het verlengde besluitvormingskarakter van de bezwaarschriftprocedure, is tevens de invulling van het begrip verlengde besluitvorming van belang. Wat opvalt in de verschillende beschouwingen over de bezwaarschriftprocedure is dat de term verlengde besluitvorming in twee verschillende betekenissen gehanteerd lijkt te worden. Het aanmerken van de bezwaarschriftprocedure als verlengde besluitvorming betekent dat deze procedure wordt gezien als verlengstuk van de primaire besluitvormingsfase. In de literatuur en de verschillende onderzoeken die verricht zijn naar onder meer de bezwaarschriftprocedure wordt het begrip verlengde besluitvorming echter in dat verband niet alleen gehanteerd om aan te geven dat er herstel van gebreken in de primaire besluitvorming kan plaatsvinden, maar ook om aan te geven dat sprake is van een procedure waarin een bestuurlijke, beleidsmatige heroverweging kan plaatsvinden.1

De mogelijkheid tot herstel van fouten wordt allereerst als kenmerk van de verlengde besluitvorming aangemerkt, bijvoorbeeld omdat een zorgvuldigere besluitvorming plaatsvindt in deze fase in vergelijking tot de besluitvorming in primo of anderszins in tweede instantie fouten hersteld worden.2 Door de informele en makkelijke manier voor het bestuur om fouten te herstellen, wordt de bezwaarschriftprocedure gezien als verlengstuk van de primaire besluitvorming.3 Het begrip verlengde besluitvorming en bestuurlijke heroverweging heeft in deze zin betrekking op de kwaliteitsbevordering en toename van zorgvuldigheid van de besluitvorming.4 Daaruit kan volgen dat het bestuur, doordat het besluit aan kwaliteit en zorgvuldigheid (in juridisch opzicht) heeft gewonnen, sterker staat in beroep bij de rechter:5 Hoewel op de hantering van het begrip verlengde besluitvorming in deze zin op zichzelf niets valt af te dingen, kan de vraag gesteld worden of foutenherstel niet mede of tevens kan worden gezien als een uitdrukking van de rechtsbeschermingsfunctie van de bezwaarschriftprocedure voor de belanghebbende. Foutenherstel kan immers ook betekenen dat tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren en de belanghebbende gelijk krijgt.6 Daardoor worden de rechten en belangen van de belanghebbende beschermd en daarmee kan een einde komen aan het geschil. Zo bezien vormt de bezwaarschriftprocedure ook een betrekkelijk informele en makkelijke vorm van rechtsbescherming.7 Ook hier lijkt het perspectief (dat van het bestuur of dat van de belanghebbende) waarmee men naar de procedure kijkt bepalend te zijn voor de kwalificatie verlengde besluitvorming of rechtsbescheming. 8 Hoe dit ook zij, van belang is om voor ogen te houden dat met verlengde besluitvorming in veel gevallen bedoeld wordt dat het bestuur op eenvoudige wijze fouten in de primaire besluitvorming kan herstellen en de bezwaarfase in dat opzicht als verlengstuk van die primaire besluitvormingsfase moet worden gezien. Deze vorm van verlengde besluitvorming doet zich vooral voor, indien het bestuur beschikt over een (overwegend) gebonden bevoegdheid, in beschikkingenfabrieken derhalve.9 Doordat in het primaire besluitvormingsproces grote aantallen besluiten genomen moeten worden en er eenvoudigweg minder gelegenheid en tijd is voor zorgvuldige besluitvorming, worden fouten en misverstanden in bezwaar hersteld.10 De bezwaarschriftprocedure vormt zo daadwerkelijk het verlengstuk van de primaire besluitvorming. Dit aspect van de verlengde besluitvorming is interessant voor dit onderzoek, omdat het laat zien dat er in de voorprocedures een toename van de zorgvuldigheid van de besluitvorming — en ook van waarborgen in dat kader — kan plaatsvinden. Die toename van processuele waarborgen, die in de inrichting van de procedure terug te zien (moeten) zijn, betekenen vanuit het perspectief van de belanghebbende burger echter vooral een toename van rechtsbescherming.

Naast deze invulling van het begrip verlengde besluitvorming, wordt dit begrip ook gehanteerd om aan te geven dat in de bezwaarschriftprocedure een bestuurlijke heroverweging moet plaatsvinden die (naast rechtmatigheidsaspecten) ook beleidsmatige afwegingen omvat.11 Verlengde besluitvorming ziet dan vooral op de omvang en de aard van de werkzaamheid van het bestuur in de bezwaarschriftprocedure. Met het begrip wordt tot uitdrukking gebracht dat de werkzaamheid van het bestuur principieel verschilt van de werkzaamheid van de bestuursrechter die zich beperkt tot rechtmatigheidsaspecten. De bezwaarschriftprocedure wordt beschouwd als verlengde besluitvorming, omdat de heroverweging door het bestuur in die procedure 'typisch' bestuurlijke en politieke afwegingen omvat, welke van de rechterlijke toetsing uitgesloten zijn. Deze laatste invulling van het begrip verlengde besluitvorming en de vraag in hoeverre daarvan in dat opzicht daadwerkelijk sprake is zijn voor dit onderzoek interessant, omdat daaruit verschillen of overeenkomsten met de rechterlijke werkzaamheid voortvloeien. Deze vorm van verlengde besluitvorming doet zich met name voor bij de beschikkingenateliers, waarin het bestuur een meer discretionaire bevoegdheid uitoefent.12 In de praktijk blijkt dat de bezwaarschriftprocedures in beschikkingenateliers een meer contradictoir karakter hebben en dat de heroverweging vaak beperkt blijft tot rechtmatigheidsaspecten.13 Het bestuurlijke element en de verlengde besluitvorming in deze zin komen derhalve in de praktijk niet tot zijn recht. De rechtsbeschermingsfunctie en de gelijkenissen met de procedure bij de bestuursrechter lijkt de boventoon te voeren. De rechtsbeschermingsfunctie is meer aanwezig in dit soort gevallen, vanwege de toename van het contradictoire karakter van de procedure door bijvoorbeeld de inschakeling van adviescommissie. Bovendien blijkt de heroverweging veelal beperkt te blijven tot rechtmatigheidsaspecten. In zoverre worden de verschillen met de toetsing door de bestuursrechter dan ook kleiner.14Daarbij past wel de kanttekening dat een rechtmatigheidstoetsing (zoals aangegeven in de vorige paragraaf inzake de rechtsbeschermingsfwictie) niet per definitie betekent meer rechtsbescherming voor de burger. Juist het typisch bestuurlijke kenmerk van de bezwaarschriftprocedure kan, zoals eerder al werd aangegeven, zelfs leiden tot 'meer' bescherming van de rechten en belangen van de belanghebbende, aangezien het bestuur meer kan dan de bestuursrechter. Ook leidt de bezwaarschriftprocedure in dit soort gevallen, volgens het eerste evaluatieonderzoek van de Awb, tot een verbetering van de motivering en wordt daarmee het bestuurlijk belang gediend. In dit opzicht is er, ondanks de beperkte bestuurlijke heroverweging, toch sprake van verlengde besluitvonning.15 In het navolgende wordt het begrip verlengde besluitvorming voor beide aspecten gehanteerd, maar zal indien nodig worden aangegeven welke van beide aspecten het in concreto betreft.