Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.5.2.5:2.5.2.5 Kwaliteitseis: neutrale informatie (onpartijdigheid)

Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.5.2.5

2.5.2.5 Kwaliteitseis: neutrale informatie (onpartijdigheid)

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De laatste hier te bespreken kwaliteitseis ziet op de inhoud. Welke eisen zijn aan voorlichting te stellen in termen van (on)partijdigheid van de informatie? Informatie in voorlichting dient in kwalitatief opzicht neutraal te zijn. Dat ligt ingewikkelder dan het lijkt, gegeven het feit dat voorlichting is gebaseerd op de wet die vaak interpretatieruimte bevat, niet elk juridisch element kan worden gekopieerd naar de voorlichting, voorlichting naar zijn aard intentioneel is en het tevens een compliancefunctie dient. Wanneer is dus sprake van neutrale, onpartijdige voorlichting?

Stevens acht een neutrale uitvoering van de voorlichtende taak vanzelfsprekend.1 Ook Reugebrink bepleit onpartijdigheid, in het licht van de taak van de inspecteur en het ‘fair play’-beginsel.2 De Belastingdienst (inspecteur) staat volgens hem niet ‘aan de kant van de schatkist’, maar aan de kant van het recht.3 Overigens kleeft volgens Reugebrink aan die onpartijdigheid vanuit het oogpunt van de burger ook een nadeel: terwijl bijvoorbeeld een belastingadviseur het belang van de burger voorop stelt, zal de overheid onpartijdig zijn.

Voorlichting over rechten én plichten (evenwichtig)

Voorlichting dient te gaan over uit het belastingrecht voortvloeiende verplichtingen én rechten. Het mag bijvoorbeeld niet zo zijn dat voorlichting slechts betrekking heeft op fiscale verplichtingen en fiscale faciliteiten onderbelicht blijven (of andersom). Het communicatiebeleid van de Belastingdienst laat overigens zien dat de Belastingdienst beoogt ‘rechten én plichten’ te behandelen.4

Voorbeeld

In concrete gevallen kan de informatie op het punt van neutraliteit tekort schieten. Zo vestigde het IB-aangifteprogramma (2006) in bepaalde situaties ten onrechte geen aandacht op de aanvullende combinatiekorting.5 In een ander geval werd via de BelastingTelefoon in bepaalde situaties ten onrechte niet gewezen op (mogelijk) recht op de faciliteit van de alleenstaandeouderkorting.6 Tot slot werd in de toelichting bij de aanslag niet (voldoende) belicht dat betaling in termijnen, naast betaling ineens, mogelijk was.7

Neutraliteit en interpretatieruimte: partijdige of gekleurde voorlichting?

Fiscale regels en begrippen behoeven interpretatie. Zij laten soms ruimte voor diverse interpretaties.8 Gezien het feit dat de belastingwet in voorkomende gevallen interpretatieruimte bevat, zelfs bij ogenschijnlijk eenduidige normen,9 rijst de vraag: hoe mag (of moet) de Belastingdienst bij voorlichting daarmee omgaan? In de fiscale literatuur is in het kader van voorlichting – anders dan bij bijvoorbeeld beleidsregels of handelen van de inspecteur10 – onderbelicht welke interpretatie- en/of beoordelingsruimte de Belastingdienst heeft.11 Dat is opvallend, omdat aan beide uitingen in principe dezelfde belastingwet met dezelfde interpretatievraagstukken ten grondslag liggen (paragraaf 4.6.2, 6.3).12 Welke ijkpunten voor voorlichting kunnen op dit punt worden ontleend aan de interpretatieruimte van de Belastingdienst bij interpretatief beleid?

Uitgangspunt is een zo objectief mogelijke interpretatie. Volgens de fiscale literatuur heeft de Belastingdienst bij wetsinterpreterende beleidsbesluiten de plicht om de interpretatie zo objectief mogelijk vast te stellen, ‘als ware hij rechter’.13 Mag de Belastingdienst interpretaties ten nadele van belastingplichtigen hanteren? Op dit punt is de literatuur helder: die hoort de Belastingdienst niet in te nemen (zoals in ‘vechtresoluties).14 Rechtsstatelijk gezien wordt niet toelaatbaar geacht dat de Belastingdienst zich bij zijn interpretatie uitsluitend zou laten leiden door wat hem praktisch en/of politiek het beste uitkomt.15 Echter, volgens Van den Heuvel is ‘niet altijd zeker’ of wetsinterpreterende besluiten daadwerkelijk objectieve interpretaties bevatten.16

Toegepast op voorlichting: het uitgangspunt bij wetsuitleg is objectiviteit. De ondergrens daarvan wordt overschreden met een bewuste uitleg ten nadele van burgers. Evenmin is een bewuste uitleg in het voordeel van de schatkist toelaatbaar (bijv. een interpretatie die uitsluitend is gedreven door ‘eigen’ belang, zoals een praktisch of politiek argument). De grenzen zullen niet steeds gemakkelijk zijn te trekken.17 Van den Heuvel wijst erop dat – óók bij voorlichting – het risico bestaat dat de overheid daarin een voor de overheid gunstige(re) uitleg geeft.18 Een dergelijk partijdige uitleg van de wet is volgens de literatuur soms het geval.19

Mag de wet in voorlichting (bewust) in het voordeel van burgers worden uitgelegd? Vanuit het oogpunt van neutraliteit en artikel 104 van de Grondwet niet. Ook dan wordt immers de ondergrens van neutraliteit overschreden. Wel rijst de vraag of in zo’n geval sprake is van een (voor burgers gunstige) wetsinterpretatie of een bewuste goedkeuring, zoals in een begunstigende beleidsregel (paragraaf 4.6.2).20 De grenzen hiertussen zullen juridisch niet altijd even duidelijk zijn, laat staan herkenbaar voor burgers (zie paragraaf 6.3).

Een andere kwestie betreft voorlichting die niet zozeer partijdig is, als wel een bepaalde richting toevoegt in de voorlichting. In zo’n geval wordt de uitleg over bijvoorbeeld het toepassingsbereik of fiscale effect van een regeling ‘gekleurd’.21

Voorbeeld

Een voorbeeld waarin nadruk wordt gelegd op de beperkte reikwijdte van een regeling biedt de informatie op de Website over schenking vanwege een morele verplichting, die onder voorwaarden is vrijgesteld van schenkbelasting.22 Het uitzonderingskarakter wordt vooropgesteld: ‘We zeggen er wel direct bij dat deze vrijstelling niet vaak wordt verleend. (…)’. Het kan ook dat de Belastingdienst juist nadruk legt op voor de burger fiscaal voordelige aspecten. Zo benoemt de Belastingdienst in de informatie over het sparen voor de aflossing van een hypotheek (‘Sparen voor de aflossing van uw hypotheek’23) dat dit burgers ‘fiscaal voordeel’ kan opleveren.

Een dergelijke kleuring kan effect hebben op de perceptie van burgers van het onderliggende belastingrecht en hun fiscale gedrag (paragraaf 2.4.3.2, 6.4).24

Begrenzingen: ‘advisering’ en ‘manipulatie’

Onpartijdigheid houdt ook in dat voorlichting niet mag overgaan in fiscale advisering.25 Zo betoogt Feteris dat uiteraard niet de bedoeling is ‘dat de belastingdienst als een onbezoldigd belastingadviseur moet gaan optreden die belastingplichtigen attendeert op mogelijkheden tot belastingbesparing’.26 Volgens Stevens dient voorlichting te worden begrensd ‘daar waar de individuele rechtshulpverlening een aanvang neemt.’27

De Belastingdienst trekt zelf ook de grens bij fiscale advisering. Belastingadvies is geen taak van de Belastingdienst28 en evenmin van de BelastingTelefoon.29 Deze ‘bovengrens’ komt expliciet aan de orde in communicatiebeleid uit de jaren 90:

‘De bovengrens van de communicatie van de Belastingdienst wordt inhoudelijk bepaald door het informeren, uitleggen, instrueren en voorlichten. Over wet- en regelgeving en de persoonlijke consequenties. Vanuit het perspectief van een uitvoerende organisatie. Zonder aan te geven wat de belastingplichtige met de informatie moet doen; dus zonder over te gaan tot fiscale advisering.’30

Bovendien mag sturing uiteraard niet overgaan in misleiding (zie paragraaf 2.4.3).31 Zo staat in de Uitgangspunten Overheidscommunicatie:

‘Het onjuist vermelden, weglaten of overaccentueren van feiten en argumenten om daarmee degenen op wie de communicatie is gericht tot een andere keuze te brengen dan zij wellicht anders zouden hebben gedaan, is nimmer toegestaan.’32

Dan gaat de grens over van ‘rationele overreding’ naar ‘manipulatieve overreding’.33

Uit de literatuur en rechtspraak kan worden geconcludeerd dat voorlichting van de Belastingdienst inhoudelijk neutraal moet zijn en dient te gaan over zowel fiscale rechten als plichten. Waar de wet interpretatieruimte bevat dient de uitleg onpartijdig te zijn. Verder mag voorlichting niet overgaan in fiscale advisering of manipulatie.

Bij de kwaliteitseis van neutrale, onpartijdige informatie kan zich een complicatie voordoen. Hoewel de Belastingdienst voorlichting in principe niet zal bedoelen als belastingadvies of standpunt, ligt voor de hand dat burgers zich door de informatie laten leiden. Bovendien geldt, hoe onpartijdig voorlichting ook is bedoeld, de informatie naar zijn aard nooit neutraal is. Voorlichting bevat immers niet slechts blote feiten, cijfers of teksten uit de wet, maar de Belastingdienst ‘kleurt’ de informatie ook door zijn weergave en presentatie, ook doordat hij ‘steeds een bepaalde bedoeling heeft met de informatieverstrekking.’34 Dit alles brengt mee dat de Belastingdienst zich als ‘vertaler’ dus – gewild of ongewild – in een invloedrijke positie bevindt (paragraaf 6.3). De vraag is welke implicaties dit moet hebben in situaties waarin burgers aan voorlichting vertrouwen ontlenen (zie paragraaf 6.4).

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.