Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/5.4.1:5.4.1 Instandhoudingsdoelstellingen

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/5.4.1

5.4.1 Instandhoudingsdoelstellingen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De doelstelling van het beheerplan is het behouden of het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van de kwalificerende habitats en soorten in het Natura 2000-gebied. Het beheerplan beschrijft welke instandhoudingsmaatregelen daarvoor getroffen dienen te worden en op welke wijze.1 Tabel 4 verschaft inzicht in de manier waarop in de huidige (ontwerp-)beheerplannen met deze verplichting wordt omgesprongen. De analyse betreft niet alleen de instandhoudingsdoelstellingen in enge zin, maar heeft ook betrekking op de onderbouwing en de borging van de instandhoudingsmaatregelen.

Uit Tabel 4 blijkt dat in 8 van de 12 beheerplannen instandhoudingsmaatregelen zijn opgenomen (zie Tabel 4 aan het einde van dit hoofdstuk). In de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Broekvelden, Oudeland van Strijen, Norgerholt en Zeevang zijn geen instandhoudingsmaatregelen opgenomen. De redenen hiervoor verschillen per beheerplan:

In het beheerplan voor het Oudeland van Strijen ontbreken dergelijke maatregelen omdat volgens de opstellers van dit plan in de huidige situatie aan alle instandhoudingsdoelstellingen wordt voldaan. Alle habitats en soorten verkeren in een gunstige staat van instandhouding. Het bestaande gebruik vormt geen belemmering voor de bescherming van kwalificerende natuurwaarden.2 In het ontwerp-beheerplan voor het Natura 2000-gebied Norgerholt ontbreken instandhoudingsmaatregelen omdat het achterwege blijven van actief bosbeheer het uitgangspunt blijft voor het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van habitattype H9120 (Beuken-eikenbossen met hulst).3 Volgens de opstellers van het ontwerp-beheerplan voor het Natura 2000-gebied Zeevang zijn geen instandhoudingsmaatregelen nodig. Wel moet het huidige natuurbeheer op basis van de SNL worden voortgezet.4 In het Natura 2000-gebied Broekvelden vormt het bestaand gebruik geen belemmering om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Om die reden zijn geen instandhoudingsmaatregelen nodig. Wel moet het bestaande beheer worden voortgezet.5 Bij de beheerplannen voor Broekvelden en Norgerholt rijst de vraag waarom het bestaande beheer niet als instandhoudingsmaatregel is vastgelegd. Dit beheer is namelijk gericht op, en noodzakelijk voor, het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen.

Een beheerplan bevat voor zover noodzakelijk een opsomming van maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen van habitats en soorten te realiseren. De instandhoudingsdoelstellingen voor habitats en soorten zijn in beginsel kwalitatief geformuleerd. Als gevolg daarvan is niet (altijd) duidelijk wat er wordt beoogd:

Een goede illustratie is de instandhoudingsdoelstelling voor het habitattype Embryonale duinen (H2110) in het Natura 2000-gebied Voordelta: ‘Behoud oppervlakte en kwaliteit’.6 De termen behoud en kwaliteit worden niet uitgelegd en/of toegelicht.

De meeste instandhoudingsdoelstellingen voor vogelsoorten bevatten ook een kwantitatieve component:

Een voorbeeld is de instandhoudingsdoelstelling voor de vogelsoort Zwarte Stern (A197) in het Natura 2000-gebied Deelen: ‘Uitbreiding omvang en/of verbetering kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 50 paren’.7 Hierdoor worden de instandhoudingsdoelstellingen concreter, en lijkt het eenvoudig vast te stellen of deze wel of niet zijn gerealiseerd. Vanuit het perspectief van rechtszekerheid voor de beheerders, eigenaars en gebruikers van natuurgebieden is veel voor een dergelijke aanpak te zeggen. De Minister van LNV (thans: EZ) verbindt echter andere consequenties aan het gebruik meetbare doelstellingen; cijfers vormen volgens de Minister: ‘een indicatie voor de gewenste draagkracht van het leefgebied en zijn richtinggevend (een hulpmiddel) bij het bepalen van de te nemen (beheer)maatregelen en de monitoring van de ontwikkelingen in de gebieden en bij de vergunningverlening’.8 Zo beschouwd draagt het gebruik van cijfers niet bij aan meetbare instandhoudingsdoelstellingen.

De Vrl en Hrl bevatten geen expliciete verplichting om per habitat en/of soort concrete instandhoudingsdoelstellingen vast te stellen. De Nederlandse aanpak is daarom niet in strijd met het Europese recht. Wel rijst de vraag in hoeverre het mogelijk is om de instandhoudingsdoelstellingen te vertalen naar de praktijk. Alvorens in te gaan op de benodigde instandhoudingsmaatregelen worden in alle beheerplannen de instandhoudingsdoelstellingen uit de aanwijzingsbesluiten letterlijk herhaald. De doelstellingen worden niet verder uitgewerkt aan de hand van een (concreet) tijdschema en/of referentiewaarden. Net als in de aanwijzingsbesluiten blijft het onduidelijk wanneer een instandhoudingsdoelstelling wordt bereikt. Dit is opvallend omdat het beheerplan wel de ruimte biedt om een instandhoudingsdoelstelling verder uit te werken. In de veel gebruikte handreiking voor beheerplannen wordt ook op deze mogelijkheid gewezen: ‘Het beheerplan werkt de instandhoudingsdoelstellingen voortkomende uit het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied in omvang, ruimte en tijd, verder uit (art. 19a, lid 3 onderdelen a. en b.) […]’.9 Het is onduidelijk waarom bij het vaststellen van beheerplannen (tot dusver) niet van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt. Vanuit het perspectief van de rechtszekerheid voor eigenaren en gebruikers van gronden en bouwwerken in een Natura 2000-gebied valt het aan te bevelen om de instandhoudingsdoelstellingen zo veel mogelijk te concretiseren.10 De Nbw 1998 verplicht echter niet tot een dergelijke aanpak.

Bij het vastleggen van de instandhoudingsmaatregelen in een beheerplan wordt geen uniforme aanpak gehanteerd. Tussen beheerplannen bestaan verschillen met betrekking tot het aantal instandhoudingsmaatregelen, de mate van specificiteit (generiek of betrekking hebbend op een habitat/soort), de gebruikte formuleringen en de onderbouwing van de instandhoudingsmaatregelen. In de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Abdij Lilbosch, Groote Wielen, Solleveld & Kapittelduinen en Westduinpark & Wapendal zijn de instandhoudingsmaatregelen per habitattype en/of soort opgesomd.11 De beheerplannen voor de Deelen, Eilandspolder en de Voordelta bevatten slechts of daarentegen generieke maatregelen.

In het Natura 2000-gebied Voordelta worden een bodembeschermingsgebied en vijf rustgebieden ingesteld, om alle kwalificerende natuurwaarden te beschermen.12 In het ontwerp-beheerplan voor de Deelen is de ontwikkeling van het rietmoeras een instandhoudingsmaatregel om voor de vogelsoorten Roerdomp, Purperreiger, Bruine Kiekendief, Zwarte Stern en Rietzanger een gunstige staat van instandhouding te realiseren.13 In de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Solleveld & Kapittelduinen en Westduinpark & Wapendal is het instellen of in stand houden van (vee)begrazing een maatregel voor de bescherming van habitattypes Grijze duinen, kalkrijk en kalkarm, en Duinheiden met struikheide.14

De wijze waarop de instandhoudingsdoelstellingen worden geformuleerd lopen uiteen. Er wordt geen gebruik gemaakt van een standaardopmaak of standaardformulering. Wel zijn de instandhoudingsmaatregelen vaak open en globaal geformuleerd. Een karakteristiek voorbeeld is onder meer te vinden in het beheerplan voor het Natura 2000-gebied de Deelen.

Met betrekking tot de vogelsoort Roerdomp is de instandhoudingsdoelstelling ‘behoud omvang en kwaliteit van een leefgebied voor minimaal 5 broedparen’. De benodigde maatregel is ‘Ontwikkeling van rietmoeras (waterriet)’.15

In de praktijk bestaan grote verschillen in de wijze waarop instandhoudingsmaatregelen zijn uitgewerkt en/of worden toegelicht in het beheerplan. De beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Abdij Lilbosch, Groote Wielen, Solleveld & Kapittelduinen, Westduinpark & Wapendal en de Voordelta vallen op in positieve zin. De instandhoudingsdoelstellingen worden (zeer) uitvoering toegelicht. In de andere beheerplannen (Deelen, Eilandspolder, Lepelaarsplassen) wordt volstaan met toelichting op hoofdlijnen.

Het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Abdij Lilbosch bevat instandhoudingsmaatregelen voor de Ingekorven vleermuis (H1321). Deze maatregelen worden (zeer) gedetailleerd uitgewerkt in tabellen.16 Het beheerplan voor de Lepelaarsplassen vormt een voorbeeld van de tegenovergestelde aanpak. Hierin wordt beschreven dat het noodzakelijk is om het reguliere beheer voort te zetten om de kwalificerende vogelsoorten te beschermen. Daarbij gaat het om regulier natuurbeheer, beheer en onderhoud van voorzieningen en waterbeheer. Waar dat beheer precies uit bestaat, wordt niet toegelicht.17

Het komt ook voor dat bepaalde maatregelen ten onrechte worden aangemerkt als een instandhoudingsmaatregel. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Groote Wielen en Solleveld & Kapittelduinen.

Het Natura 2000-gebied Groote Wielen is mede aangewezen vanwege het voorkomen van de Bittervoorn. Voor deze soort is een behouddoelstelling geformuleerd. Volgens de opstellers van het beheerplan is onduidelijk waar en in welke mate de Bittervoorn voorkomt. ‘De instandhoudingsmaatregel behelst het inventariseren van deze vissoort en vervolgens het nemen van eventuele maatregelen’.18 In het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen kan het reguliere kustbeheer zonder Nbw 1998-vergunning plaatsvinden voor zover een dynamisch zeereepbeheer wordt ingesteld. Het hoogheemraadschap van Delfland moet binnen twee jaar na de vaststelling van het beheerplan een onderzoek instellen naar de mogelijkheden om een dergelijke beheer uit te voeren.19

In de bovenstaande voorbeelden is geen sprake van een instandhoudingsmaatregel, maar van een onderzoeksverplichting. De uitkomsten van de aangekondigde onderzoeken kunnen uiteraard op termijn wel bijdragen aan het treffen van de nodige instandhoudingsmaatregelen. Het is opvallend dat bij de uitwerking van de instandhoudingsmaatregelen bijna geen gebruik wordt gemaakt van referentiewaarden. Als gevolg daarvan is het onduidelijk wanneer een instandhoudingsmaatregel is uitgevoerd. De beheerplannen voor de Natura 2000-gebieden Groote Wielen en Voordelta vormen een uitzondering op deze hoofdregel.

In het beheerplan voor de Groote Wielen wordt voor een aantal instandhoudingsmaatregelen wel de einddoelstelling vermeld (bijvoorbeeld 50 hectare ‘kemphaangrasland’).20 In het beheerplan voor de Voordelta is de omvang van het toekomstige bodembeschermingsgebied en de vijf rustgebieden vastgelegd.21

In 6 van de 8 beheerplannen met instandhoudingsmaatregelen wordt de uitvoering van het noodzakelijke natuurbeheer in algemene termen gekoppeld aan de looptijd van het beheerplan. Doorgaans ontbreekt een tijdsplanning in termen van maanden en/of jaren.22 Daarnaast wordt in het beheerplan voor de Lepelaarsplassen slechts voor een deel van alle activiteiten een tijdsplanning opgenomen. Het beheerplan voor de Groote Wielen tot slot, bevat in het geheel geen concrete planning.

Bij de uitwerking van de instandhoudingsmaatregelen is betrekkelijk weinig aandacht voor de financiering van het natuurbeheer. In slechts 4 van de 8 beheerplannen met instandhoudingsmaatregelen is een begroting te vinden. Opvallend genoeg is in het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Norgerholt wel een begroting opgenomen. Voor dit gebied zijn geen instandhoudingsmaatregelen vastgelegd. De hoogte van de bedragen die in de begrotingen zijn opgenomen lopen uiteen van € 29.000 (Norgerholt) tot € 951.000 (Groote Wielen). In dit laatstgenoemde Natura 2000-gebied is met name veel geld gemoeid met de aanleg van een ecologische verbindingszone (€ 430.000) en natuurvriendelijke oevers (€ 300.000).

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.