4.5.3 De Gemeentewet 2002

Met de dualiseringswet uit 2002 werd de bepaling over zware territoriale commissies op het oog ingrijpend gewijzigd. Het in de praktijk al gangbare begrip ‘deelgemeente’ werd nu ook in de wet geïntroduceerd in artikel 87 lid 1 Gemeentewet. Lid 2 luidde in het oorspronkelijke wetsvoorstel:

In lid 5 werd bepaald dat de leden van de deelraad rechtstreeks verkozen werden door de ingezetenen van de betrokken deelgemeente die ook kiesgerechtigd waren voor de verkiezing van de leden van de gemeenteraad. De term ‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’ was anders dan in de oude bepaling niet in de nieuwe bepaling opgenomen, maar hier moeten geen verregaande conclusies aan verbonden worden. Het was evident de bedoeling deelraden als algemeen vertegenwoordigende orgaan aan te merken. Sterker nog, uit de parlementaire behandeling blijkt dat er een zekere vermenging optrad tussen de begrippen ‘deelraad’ en ‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’. Oorspronkelijk gold voor het zijn van dat laatste volgens de minister alleen dat een aanzienlijk deel van de belangen van een deelgemeente aan het deelgemeentebestuur moest zijn opgedragen, meer specifiek aan de deelraad. Tijdens de parlementaire behandeling veranderde de minister van mening: ‘[b]ij nader inzien ben ik van oordeel dat dit criterium niet geheel toereikend is voor de beoordeling of een territoriale commissie als algemeen vertegenwoordigend orgaan kan worden aangemerkt. Het begrip “algemeen vertegenwoordigend orgaan” dient naar mijn mening meer inhoudelijk te worden ingevuld dan in het huidige artikel 87 en artikel 87 van het wetsvoorstel het geval is. Voor de vraag of een territoriale commissie rechtstreeks gekozen moet worden door de ingezetenen, is naar mijn mening bepalend of deze commissie de bevoegdheid heeft om voor deze ingezetenen algemeen verbindende voorschriften vast te stellen […] Heeft een commissie verordenende bevoegdheid, dan is er van een deelraad in de zin van de Gemeentewet sprake die rechtstreeks door de ingezetenen gekozen dient te worden. Het al dan niet hebben van verordenende bevoegdheid is naar mijn mening een helder en eenduidig criterium om deelraden te onderscheiden van “gewone” territoriale commissies’.1 Naar aanleiding van vragen van de CDA-fractie in de Eerste Kamer over dit onderwerp, merkte de minister nog op: ‘[o]ok indien slechts de bevoegdheid tot de vaststelling van één verordening is overgedragen, is, mits er uiteraard ook sprake is van twee organen waaraan de behartiging van een aanzienlijk deel van de belangen van deelgemeente wordt opgedragen, sprake van een deelgemeentebestuur, bestaande uit een algemeen vertegenwoordigend lichaam, de deelraad, en een dagelijks bestuur’.2 Uiteindelijk kwam artikel 87 lid 2 Gemeentewet te luiden:

Uit de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling blijkt dat voor het zijn van een deelgemeente vereist is dat er (1) sprake is van een bestuur dat zorg draagt voor een aanzienlijk deel van de belangen van de deelgemeente en (2) er een orgaan is dat als algemeen vertegenwoordigend kan worden aangemerkt omdat het algemeen verbindende voorschriften mag vaststellen. Deze koppeling tussen de begrippen ‘deelgemeente’ en ‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’ was ook al door de gemeentewetgever van 1992 aangebracht, zij het dat het toen zoals gezegd ging om een zware territoriale commissie en er geen scheiding bestond tussen een deelraad en een dagelijks bestuur. Dat laatste was een gevolg van de dualisering en is voor hetgeen hier besproken wordt verder niet relevant. Relevant is wel dat wat hier opgemerkt is over algemeen vertegenwoordigende organen steeds in de juiste context moet worden bezien. De minister lijkt ten tijde van de parlementaire behandeling van de Gemeentewet 2002 te suggereren dat het hebben van verordenende bevoegdheid voldoende is om te kunnen worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigend orgaan. Dat geldt echter alleen voor zover het een orgaan betreft dat onderdeel is van een bestuur dat een aanzienlijk deel van de belangen van een deel van de gemeente behartigt. Wanneer de opmerkingen van de minister zo zouden worden begrepen dat elk orgaan dat over verordenende bevoegdheid beschikt tot algemeen vertegenwoordigend orgaan zou moeten worden verklaard, dan zou dat tot uitkomsten leiden die in strijd zijn met de bedoeling van de grondwetgever. Dan zouden immers ook de waterschappen moeten worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigende organen en dat was nu juist niet de bedoeling van de grondwetgever. Het moest gaan om organen met een takenpakket vergelijkbaar met dat van de gemeente of provincie en niet te snel moest worden aangenomen dat daarvan sprake was. Met andere woorden, wat in de parlementaire geschiedenis van de Gemeentewet 1992 en de Gemeentewet 2002 is gezegd over algemeen vertegenwoordigende organen moet geplaatst worden in de context van binnengemeentelijke decentralisatie en moet grondwetsconform worden geïnterpreteerd.