7.3.2 De rijksregelgevingsprocedures: rijkswet, algemene maatregel van rijksbestuur en ministeriële rijksregelingen

Er zijn verschillende typen normering binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Behalve het Statuut en de rijksnormen in de Grondwet, bestaan er onder meer rijkswetten, algemene maatregelen van rijksbestuur en ministeriële rijksregelingen.1 De gehanteerde terminologie komt enigszins overeen met de evenknieën van deze regelgeving in het land Nederland, zoals wetten, algemene maatregelen van bestuur en de ministeriële regelingen. Hieronder zal worden stilgestaan bij de totstandkoming van deze typen regelgeving die in beginsel bindend zijn voor het gehele Koninkrijk. Welke organen van welke landen dan wel het Koninkrijk zijn hierbij betrokken? Allereerst zal aandacht worden besteed aan de rijkswet. Vervolgens volgen de algemene maatregel van rijksbestuur en de ministeriële rijksregeling.

Zoals hiervoor opgemerkt besteedt art. 4 Statuut aandacht aan de wetgevende macht in het Koninkrijk.2 Daarbij wordt opgemerkt dat bij voorstellen van rijkswet de behandeling plaatsvindt met inachtneming van art. 15-21 Statuut. Deze bepalingen hebben betrekking op de parlementaire fase van de rijkswetprocedure, zoals zal blijken in deze paragraaf.3 Daarnaast blijkt uit het voorgaande dat het Statuut, in het bijzonder art. 5, ten aanzien van de wetgevende macht in het Koninkrijk – voor zover het Statuut daarin niet voorziet – verwijst naar de Grondwet. Dit heeft tot gevolg dat de voorgeschreven grondwettelijke wetgevingsprocedure voor Nederland wordt gevolgd wanneer een voorstel een voorstel van rijkswet betreft.4 De statutaire bepalingen inzake de rijkswetprocedure brengen enkele aanpassingen in de wetgevingsprocedure zoals deze geldt voor het land Nederland. Voor een goed begrip van de rijkswetprocedure is relevant in vogelvlucht de wetgevingsprocedure in Nederland door te nemen, teneinde de aanpassingen die de statutaire bepalingen meebrengen aan een analyse te kunnen onderwerpen.

Hoofdstuk 5 Grondwet draagt de titel ‘Wetgeving en bestuur’. De eerste paragraaf van dit grondwettelijke hoofdstuk besteedt aandacht aan de totstandkoming van wetten en andere voorschriften. Art. 81 Grondwet verduidelijkt allereerst dat de wetgevende macht in Nederland bestaat uit de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. De overige artikelen omvatten onder meer procedurele voorschriften voor de totstandkoming van wetgeving. Het recht van initiatief komt toe aan de regering en de Tweede Kamer der Staten-Generaal.5 Hoewel aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal het recht van initiatief toekomt, maakt zij daar verhoudingswijs minder gebruik van.6 De gang van zaken bij een wetsvoorstel van de regering is als volgt. Het wetsvoorstel met de daarbij behorende memorie van toelichting wordt behandeld in de ministerraad. Indien de ministerraad akkoord gaat met het wetsvoorstel, dan gaat het naar de Afdeling advisering van de Raad van State teneinde advies in te winnen.7 Na de advisering wordt het wetsvoorstel teruggezonden naar de regering voor eventuele aanpassingen. Dit wetsvoorstel wordt samen met de advisering van de Raad van State bij koninklijke boodschap ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal.8 Vervolgens beraadslaagt de Tweede Kamer der Staten- Generaal over het wetsvoorstel, waarbij zij bevoegd is gebruik te maken van het aan haar toekomend amendementsrecht.9 Nadat eventueel een amendement is aangenomen, stemt de Tweede Kamer der Staten-Generaal over het wetsvoorstel. Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen, wordt dit toegezonden aan de Eerste Kamer.10 Anders dan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de Eerste Kamer der Staten-Generaal geen recht van amendement.11 Zij kan het wetsvoorstel aannemen of verwerpen. Nadat de Eerste Kamer der Staten-Generaal het wetsvoorstel aanneemt, dient het wetsvoorstel te worden bekrachtigd.12 Tot slot regelt de Bekendmakingswet de bekendmaking en inwerkingtreding van onder meer wetsvoorstellen.

Bovenstaande procedure is dus tevens van toepassing bij de totstandkoming van rijkswetten. Voorstellen van rijkswet worden, na de behandeling in de Koninkrijksministerraad, verzonden naar de Raad van State van het Koninkrijk voor advisering. Na eventuele aanpassing in het voorstel, wordt dit tezamen met de advisering ingediend bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Nadat de Tweede Kamer der Staten-Generaal, die eventueel gebruik makend van het amendementsrecht, dit voorstel heeft aangenomen, wordt het gezonden aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Na aanname in de Eerste Kamer der Staten-Generaal, wordt het rijkswetvoorstel bekrachtigd door de Koninkrijksregering. De desbetreffende rijkswet, of een koninklijk rijksbesluit, regelt de bekendmaking en inwerkingtreding van de rijkswet.13

Enkele wijzigingen dan wel mogelijkheden die art. 15-21 Statuut bieden zijn de volgende. Om te beginnen wordt een ontwerp van rijkswet op grond van art. 15 lid 1 Statuut gelijktijdig met de indiening bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal verzonden aan de vertegenwoordigende lichamen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.14 Het ontwerp van rijkswet wordt ongeacht het onderwerp te allen tijde toegezonden aan de Staten van alle drie de overzeese landen.15 Op grond van art. 109 RvO II geschiedt de behandeling van voorstellen van rijkswet op dezelfde wijze als die van andere voorstellen van wet. Niettemin zijn enkele bijzondere bepalingen in het RvO II opgenomen ten aanzien van de voorstellen van rijkswet.16 Allereerst geschiedt de openbare beraadslaging in de Kamer voor een rijkswetvoorstel langs de schriftelijke weg.17 Ten tweede zijn louter de voorzitter van de Tweede Kamer en één van haar leden bevoegd verzoeken te doen ten aanzien van voorstellen tot het bepalen van een termijn waarbinnen de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten bevoegd zijn over een rijkswetvoorstel schriftelijk verslag uit te brengen dan wel voorstellen aan de regering om zulk een termijn vast te stellen.18 Daarnaast wordt op grond van art. 112 RvO II het schriftelijk verslag van het vertegenwoordigende lichaam gedrukt en aan de leden van de Tweede Kamer en aan de regering toegezonden. Tot slot stelt art. 113 RvO II het volgende. Indien de Gevolmachtigde Minister respectievelijk de bijzonder gedelegeerde zich tegen het voorstel van rijkswet heeft verklaard en de Tweede Kamer dit voorstel van rijkswet alsnog aanneemt met een geringere meerderheid dan drie vijfden van het aantal uitgebrachte stemmen, dan dient de voorzitter het voorstel eerst te zenden aan de minister-president. Indien de minister-president de mening is toegedaan dat het rijkswetvoorstel dient te worden gehandhaafd, dan zendt de voorzitter van de Tweede Kamer het voorstel aan de Eerste Kamer.19

Het vertegenwoordigende lichaam van het land waar de desbetreffende regeling gelding zal hebben, is bevoegd voor de openbare beraadslaging in de Tweede Kamer der Staten-Generaal het betreffende voorstel te onderzoeken en eventueel een schriftelijk verslag uit te brengen daaromtrent.20 De geadresseerden van dit verslag kunnen de Koninkrijksregering en de Staten-Generaal zijn.21 Een dergelijk schriftelijk verslag wordt beantwoord door de minister, die door middel van een nota naar aanleiding van het verslag het schriftelijke verslag nader beschouwt.22 Los van de bevoegdheid van de vertegenwoordigende lichamen waar de regeling zal gelden om schriftelijk verslag uit te brengen, hebben de Gevolmachtigde Minister en bijzonder gedelegeerden van de Staten tevens verschillende andere mogelijkheden in de rijkswetprocedure. Zo hebben de Gevolmachtigde Ministers de mogelijkheid om de openbare beraadslaging van het rijkswetvoorstel in de Staten-Generaal bij te wonen, voorlichtingen te geven en eventueel wijzigingen voor te stellen.23 Ook kunnen de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten bijzondere gedelegeerden afvaardigen naar de Staten-Generaal. Deze bijzondere gedelegeerden hebben dezelfde bevoegdheden in de Kamers als de Gevolmachtigde Ministers. Zij kunnen de mondelinge behandeling van een rijkswetvoorstel bijwonen, voorlichtingen aan de Kamers geven en wijzigingen in het voorstel voorstellen.24 Indien eventuele amendementen worden ingediend door de Gevolmachtigde Minister dan wel een bijzonder gedelegeerde, kunnen aan de stemming daarvan enkel de leden van de Tweede Kamer deelnemen.25 Uit de bevoegdheid dat amendementen kunnen worden ingediend door de Gevolmachtigde Ministers dan wel de bijzondere gedelegeerden, kan worden afgeleid dat zowel de Gevolmachtigde Ministers als de bijzondere gedelegeerden bevoegd zijn in beide Kamers moties in te dienen.26

Zoals hiervoor opgemerkt dient de Tweede Kamer het rijkswetvoorstel toe te zenden aan de minister-president indien, nadat de Gevolmachtigde Minister zich heeft uitgesproken tegen dit voorstel, het voorstel met een geringere meerderheid is aangenomen dan drie vijfden van de uitgebrachte stemmen. Art. 18 Statuut stelt deze materie aan de orde. De behandeling van het rijkswetvoorstel wordt in een dergelijk geval geschorst, omdat er nader overleg zal plaatsvinden in de ministerraad van het Koninkrijk. Zoals aangegeven door art. 18 Statuut, gaat de ministerraad van het Koninkrijk over het rijkswetvoorstel beraadslagen. Hij kan het rijkswetvoorstel intrekken of handhaven. Indien het rijkswetvoorstel wordt gehandhaafd, wordt het in de Eerste Kamer behandeld.27 Gedurende de behandeling in de ministerraad van het Koninkrijk heeft de Tweede Kamer geen rechtstreekse zeggenschap. Het is de ministerraad van het Koninkrijk die dit rijkswetvoorstel handhaaft dan wel intrekt.28 De positie van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van rijkswetten is complex. Hoewel de samenstelling van de Staten-Generaal voor wat betreft de stembevoegdheid niet verandert, oefenen de leden van de Staten-Generaal dezelfde wetgevende bevoegdheden uit in de statutaire rechtsorde als in de Nederlandse rechtsorde. Dit leidt ertoe dat de Staten-Generaal de facto fungeren als het vertegenwoordigende orgaan in de rechtsorde van het Statuut. Tot zo ver over de totstandkoming van rijkswetten.

Het Statuut maakt het tevens mogelijk dat regels worden gesteld bij algemene maatregel van rijksbestuur.29 Bij de totstandkoming van deze vorm van normering wordt eerst overleg gepleegd tussen Koninkrijksministers en de Gevolmachtigde Minister(s) van het land waarin de algemene maatregel van rijksbestuur zal gelden.30 De Gevolmachtigde Ministers hebben, zoals hiervoor vermeld, stemrecht in de ministerraad van het Koninkrijk. De Staten-Generaal zijn in de procedure bij de totstandkoming van een algemene maatregel van rijksbestuur niet direct betrokken: in een formele goedkeuring van de Staten-Generaal is immers niet voorzien. Niettemin kunnen de leden van de Staten-Generaal de ministers van het Koninkrijk ter verantwoording roepen voor de handelingen in de ministerraad van het Koninkrijk. Op deze manier kunnen de representanten in de Staten-Generaal de rijksministers ter verantwoording roepen voor bijvoorbeeld handelingen en toezeggingen in de ministerraad van het Koninkrijk. Hiermee wordt op een indirecte wijze tegemoet gekomen aan de democratische legitimatie van de algemene maatregel van rijksbestuur. De leden van de Staten-Generaal – die dus ook bij een algemene maatregel van rijksbestuur de facto functioneren als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk – kunnen eventueel het vertrouwen opzeggen in een minister van het Koninkrijk voor besluiten die genomen zijn in de ministerraad van het Koninkrijk, zoals een algemene maatregel van rijksbestuur. De verantwoording voor het handelen van de Gevolmachtigde Minister vindt plaats door de landsregering jegens de Staten van het desbetreffende overzeese land.31 De Gevolmachtigde Minister wordt immers benoemd en ontslagen door de overzeese landsregering.32 Omdat de Gevolmachtigde Minister geen politieke verantwoordelijkheid draagt, plaatst hij logischerwijs ook geen contraseign bij rijksregelgeving.33 De overzeese landsregeringen zijn verantwoording verschuldigd aan de overzeese Staten voor het handelen van de Gevolmachtigde Ministers. De Gevolmachtigde Minister zelf kan derhalve niet ter verantwoording worden geroepen door de vertegenwoordigende overzeese lichamen.

Aan de totstandkoming van de ministeriële rijksregeling hoeven niet veel woorden te worden gewijd. Allereerst verdient opmerking dat het Statuut zwijgt over een regelgevende bevoegdheid van de minister van het Koninkrijk. Het Statuut kent immers uitdrukkelijk louter regelgeving door middel van rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur. Hieruit mag echter niet worden afgeleid dat de notie van de ministeriële rijksregeling ongebruikelijk is in de statutaire rechtsorde.34 Zo maakt art. 14 lid 1 Statuut het mogelijk dat een rijkswet of een algemene maatregel van rijksbestuur het stellen van nadere regels overlaat aan andere organen van het Koninkrijk. Een voorbeeld hiervan is de minister van het Koninkrijk. De ministeriële rijksregeling wordt uitsluitend ondertekend door de vaststellende minister of staatssecretaris van het Koninkrijk, die daarvoor ter verantwoording kan worden geroepen in de Staten-Generaal.35 Ten aanzien van de betrokkenheid van de overzeese landen bij de totstandkoming van een ministeriële regeling wordt in onderdeel 217 van het Draaiboek voor de regelgeving vermeld dat er contact moet worden opgenomen met de Gevolmachtigde Minister van het overzeese land waar de desbetreffende ministeriële rijksregeling zal gelden.36 In juridische zin bestaat echter geen plicht om overeenstemming te bereiken met de Gevolmachtigde Minister van het overzeese land.37

Hiervoor is uiteengezet op welke wijze rijkswetten, algemene maatregelen van rijksbestuur en ministeriële rijksregelingen tot stand komen en welke organen daarbij betrokken zijn – adviserend dan wel decisief.38 Anders dan bij de totstandkoming van rijkswetten, waar de overzeese vertegenwoordigende lichamen een adviserende rol hebben, gaat de rol die de vertegenwoordigende lichamen van de overzeese landen hebben bij de herziening van het Statuut verder. In de Officiële Toelichting op art. 55 Statuut, dat de Statuutherziening betreft, wordt geëxpliciteerd dat de rechtsregeling van het Statuut ‘geen eeuwig edict’ is.39 De Statuutgever is zich derhalve bij de inwerkingtreding van dit document bewust van de omstandigheid dat er wijzigingen zullen optreden in de statutaire rechtsorde. Om deze reden diende er een herzieningsprocedure van het Statuut te zijn die ‘redelijk’ is. Dit heeft ertoe geleid dat de wijziging van het Statuut bij rijkswet geschiedt.151 Deze rijkswetprocedure is hiervoor besproken. Daar is naar voren gekomen dat de Staten-Generaal de facto fungeren als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk. De vertegenwoordigende lichamen van de overzeese landen kunnen louter adviserend betrokken worden in de rijkswetprocedure. In dit kader vormt art. 55 lid 2 een belangrijke aanvulling. Dit lid stelt:

Indien het Statuut wordt gewijzigd, dan is de aanvaarding door de overzeese wetgevende instanties bij landsverordening noodzakelijk, zo volgt hieruit.40 Volgens de Officiële Toelichting ligt het in de lijn dat bij wijzigingen in het Statuut overeenstemming wordt bereikt tussen de landen van het Koninkrijk. Dit is om ‘overruling’ te voorkomen bij de wijzingen van het Statuut zelf.41 Bij dit stelsel is ervoor gekozen om de landsverordening in twee lezingen vast te stellen.42 De Staten van de overzeese landen besluiten bij meerderheid van stemmen.43 Indien het voorstel in de eerste lezing met twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen is goedgekeurd, dan kan een tweede lezing achterwege blijven. Wordt in de eerste lezing bij gewone meerderheid het voorstel tot wijziging van het Statuut aangenomen, dan geschiedt de vaststelling indien in de tweede lezing ook een meerderheid wordt behaald. Indien het Statuut een gekwalificeerde meerderheid zou voorschrijven, dan zou een kleine minderheid een wijziging van het Statuut gemakkelijk kunnen blokkeren.44

Uit het voorgaande kunnen de volgende conclusies worden getrokken ten aanzien van de regelgevingsprocedure in de statutaire rechtsorde en de betrokkenheid van Nederlandse staatsburgers. Ten eerste is duidelijk dat bij de totstandkoming van het Statuut tegemoet is gekomen aan het gedachtegoed zoals ontwikkeld gedurende en na de Franse Revolutie. De burgers worden de bezitters van het recht zoals vastgesteld in het Statuut, omdat hun representanten namens de burgers – op grond van een vrij mandaat – dit recht hebben goedgekeurd. Alle vertegenwoordigende lichamen van de landen van het Koninkrijk dienden immers het voorstel van het Statuut goed te keuren – hetgeen heeft plaatsgevonden in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Bij de wijziging van het Statuut komt deze logica ook terug. Art. 55 Statuut schrijft immers voor dat een wijziging van het Statuut bij landsverordening van de Staten van de overzeese landen wordt goedgekeurd. In de Staten-Generaal wordt eenzelfde meerderheid verwacht als bij een gebruikelijke rijkswetprocedure. Dit brengt met zich dat zowel bij de inwerkingtreding als de wijziging van het Statuut alle burgers van het Koninkrijk betrokken zijn door middel van hun politieke representanten. Deze gedachte is echter niet te vinden bij de totstandkoming van typen normering die het Statuut impliciet dan wel expliciet voorschrijft, zoals een rijkswet, algemene maatregel van rijksbestuur of ministeriële rijkregeling. Hoewel de Staten-Generaal bij deze vormen van normering direct dan wel indirect betrokken zijn, hebben de vertegenwoordigende organen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten geen of in het beste geval louter een adviserende rol bij de totstandkoming van rijkswetten, algemene maatregelen van bestuur onderscheidenlijk ministeriële regelingen. De adviserende rol komt terug bij de totstandkoming van rijksregelgeving. De vertegenwoordigende organen kunnen immers schriftelijk verslag uitbrengen over een voorstel van rijkswet. Ten aanzien van algemene maatregelen van rijksbestuur en ministeriële rijksregelingen kunnen degenen die contrasigneren – de ministers van het Koninkrijk – alleen ter verantwoording worden geroepen in de Staten-Generaal. Zoals hiervoor opgemerkt kan de Gevolmachtigde Minister niet worden aangemerkt als een minister van het Koninkrijk. De Gevolmachtigde Ministers plaatst dan ook geen contraseign en kan niet ter verantwoording worden geroepen jegens de overzeese Staten voor zijn handelen in de Koninkrijksministerraad. Naar overzees recht kan de landsregering ter verantwoording worden geroepen jegens de Staten van het desbetreffende land voor het handelen van de Gevolmachtigde Minister. Bij ministeriële rijksregelingen bestaat deze bevoegdheid van de vertegenwoordigende lichamen van de overzeese gebieden niet, aangezien een minister van het Koninkrijk een ministeriële rijksregeling tot stand brengt. Daarvoor kan de minister van het Koninkrijk louter in de Staten- Generaal ter verantwoording worden geroepen. Zoals hiervoor gesteld, vindt alleen overleg plaats indien een ministeriële rijksregeling tot stand komt tussen de betrokken minister dan wel staatssecretaris van het Koninkrijk en de Gevolmachtigde Minister van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De positie van de Staten-Generaal in dit kader is een interessante. De ministers van het Koninkrijk kunnen louter ter verantwoording worden geroepen in dit parlement, wat de hiervoor geponeerde stelling dat de Staten-Generaal de facto functioneren als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk versterkt. De iure vormen de Staten-Generaal echter een orgaan van het land Nederland. Dit construct brengt dan ook met zich dat Nederlanders van de overzeese landen in beginsel politiek niet mogen worden gerepresenteerd in dit landsorgaan van Nederland, wanneer dit orgaan optreedt als het vertegenwoordigende orgaan van het land Nederland. Het staatsburgerschap van het Koninkrijk, het Nederlanderschap dat zoals hiervoor blijkt een Koninkrijksaangelegenheid is, maakt dit mogelijk met evenwel alle gebrekkige gevolgen van dien. Deze problematiek doet zich niet voor in Frankrijk, vanwege de omstandigheid dat overzeese Franse burgers politiek vertegenwoordigd worden in zowel de Assemblée nationale als de Sénat. Noch doet deze situatie zich voor in de Europese Unie. Daar worden de burgers van de LGO als Unieburger gerepresenteerd in het Europees Parlement terwijl het Europees Parlement door het Hof van Justitie niet wordt gekwalificeerd als een wetgevende instantie in de LGO.45

Dit democratisch deficit in het Koninkrijk der Nederlanden is reeds door verschillende auteurs geconstateerd.46 In dit proefschrift wordt onder meer de stelling verdedigd dat de morganatische invulling van het staatsburgerschap de oorzaak is van dit deficit. In de volgende paragraaf zal dan ook worden stilgestaan bij het Nederlanderschap en de wijze waarop dit burgerschap in de rechtsorde van het Koninkrijk en de landen wordt vormgegeven. De ontwikkelingsgeschiedenis van het Nederlanderschap in rechtsvergelijkend Frans perspectief illustreert dat in de Nederlanden het burgerschapsdenken een lastig anker is, omdat het begrip anders dan in de EU en de Franse Republiek geen eenheid veronderstelt wanneer het aankomt op politieke representatie van de staatsburger bij de totstandkoming van regelgeving. Vervolgens zal in paragraaf 7.5 de werking van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk ter sprake worden gebracht met het oog op de duiding van het Nederlanderschap en in paragraaf 7.6 zal worden gerept over een mogelijke optie ten aanzien van de invulling van het Nederlanderschap.