Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/5.7:5.7 Wetswijziging op basis van de eerste evaluaties

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/5.7

5.7 Wetswijziging op basis van de eerste evaluaties

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Op 24 april 2006 stuurt de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing (Pechtold, D66) een brief naar de Tweede Kamer waarin hij – op verzoek van de Kamer – een ‘eindbalans’ geeft van de eerste dualistische raadsperiode.1 Hij kondigt hierin aan met een wetswijziging te komen die een aantal zaken, die voortkomen uit de evaluaties van de dualiseringsoperatie, zal regelen.

Een onderdeel van dit wetsvoorstel zal de aanpassing van artikel 21 van de Gemeentewet zijn, waardoor wethouders het recht (her)krijgen om bij vergaderingen van de gemeenteraad aanwezig te zijn en het woord te voeren. Daarnaast wil de regering met het aangekondigde wetsvoorstel de zogenaamde ‘dualiseringscorrectie’ doorvoeren in gemeenteraden.2 De regering acht het noodzakelijk om het totale aantal gemeentebestuurders terug te brengen naar het niveau van voor de dualisering. Nu de wethouders geen deel meer uitmaken van de gemeenteraad en hun plaats wordt ingenomen door nieuwe raadsleden, is het aantal gemeentebestuurders toegenomen. De minister kondigt in de genoemde brief aan dit te willen corrigeren.

Hetzelfde zal hij doen met de onduidelijkheden die er zijn gerezen rondom de zogenaamde ‘indemniteitsprocedure’.

‘Er is onduidelijkheid gerezen over de interpretatie van artikel 198 van de Gemeentewet met betrekking tot het indemniteitsbesluit. De huidige formulering schrijft voor dat elke geconstateerde onrechtmatigheid in de jaarrekening een indemniteitsbesluit van het college vereist. Dit besluit moet daarna opnieuw aan de raad ter goedkeuring worden voorgelegd. In de nieuwe formulering moet tot uitdrukking komen dat alleen díe onrechtmatigheden een indemniteitsbesluit van het college vereisen, waarvan de raad oordeelt dat ze de vaststelling van de jaarrekening in de weg staan. De politieke afweging om een indemniteitsprocedure wel of niet te starten blijft hiermee bij de raad, terwijl de mogelijkheid wordt geboden om de vaststelling van de jaarrekening te bespoedigen’,3

zo schrijft de minister.

Tenslotte kondigt de minister aan te zullen komen met een wetswijziging op het punt van de fractieondersteuning. Naar aanleiding van enkele problemen over de besteding van de met de ondersteuning gepaard gaande fractiegelden wil hij komen tot eenduidigheid en kondigt hij een wijziging van het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet aan, die ertoe zal leiden dat de fractieondersteuning gereguleerd zal worden in een algemene maatregel van bestuur krachtens de Gemeentewet.

En dan gaat het opnieuw mis in het wetgevingsproces rondom de dualisering. Terwijl D66-minister Pechtold zeker voornemens is om enkele zaken op dit punt aan te pakken binnen zijn taakveld ‘Bestuurlijke vernieuwing’, valt het kabinet Balkenende II – overigens door toedoen van zijn eigen D66 – op 30 juni 2006 en zal zijn partij niet terugkeren in de daaropvolgende kabinetten, die de aangekondigde wet zullen indienen en afhandelen.

Het ‘tussenkabinet’ Balkenende III (CDA-VVD) is sinds de verkiezingen van 22 november 2006 demissionair en vanwege de verkiezingsuitslag ligt een voortzetting van het gevoerde beleid niet voor de hand. Het zal dan ook blijken dat het ingediende wetsvoorstel op een aantal cruciale punten zal worden aangepast gedurende de behandeling in de Tweede Kamer.

Het is opmerkelijk dat het aangekondigde wetsvoorstel4 wordt ingediend op 11 december 2006. Het is in de Staten-Generaal usance om gedurende de zittingsperiode van een demissionair kabinet geen ‘controversiële’ onderwerpen te behandelen. Direct na het zomerreces van de Tweede Kamer (dat begon op de dag na de val van het kabinet Balkenende II) vergaderden dan ook alle vaste Kamercommissies en stelden aan de hand van hun werkvoorraad vast welke onderwerpen als ‘controversieel’ bestempeld moesten worden. Hierbij is doorgaans het bezwaar van één fractie voldoende om de behandeling uit te stellen tot na de eerstkomende verkiezingen. De Kamer kan dit echter niet doen bij nog niet ingediende wetsvoorstellen. Feit is dat minister Remkes van Binnenlandse Zaken – en dus niet minister Nicolaï voor Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties – op 11 december 2006 (het kabinet was toen écht demissionair; de verkiezingen hadden immers in november plaatsgevonden) een wetsvoorstel indient, dat volledig lijkt te zijn gebaseerd op de door minister Pechtold voor Bestuurlijke vernieuwing uit het kabinet Balkenende II (CDA-VVD-D66) geformuleerde uitgangspunten.

Het wetsvoorstel is tot stand gekomen na uitvoerige consultatie van de betrokken belangenverenigingen5 en kent allereerst een artikel, waarin het nieuwe aantal raadsleden per groottecategorie van gemeenten wordt bepaald, rekening houdend met de beschreven ‘dualiseringscorrectie’.

Vervolgens wordt een nieuw tweede en derde lid van artikel 21 van de Gemeentewet geïntroduceerd. In het tweede lid wordt geregeld dat een wethouder toegang heeft tot de vergaderingen van de gemeenteraad en aan de beraadslaging kan deelnemen. Het derde lid bepaalt dat de gemeenteraad een wethouder kan uitnodigen om ter vergadering aanwezig te zijn. Met deze bepalingen wordt de als problematisch ervaren situatie opgelost dat in 40% van de gemeenten de wethouders slechts op uitnodiging van de gemeenteraad de raadsvergaderingen mogen bijwonen. Het is immers moeilijk ‘duaal’ te vergaderen, als één van de twee duale spelers de vergadering niet (standaard) mag bijwonen of het woord mag voeren.

Het derde onderwerp van het wetsvoorstel stelt de wijziging voor van het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet. Opvallend is dat de minister voorstelt niet alleen de fractieondersteuning, maar ook de ambtelijke bijstand voortaan ‘bij of krachtens algemene maatregel van bestuur’6 te regelen.

De toelichting van de minister luidt als volgt:

‘Artikel 33 van zowel de Gemeentewet als de Provinciewet wordt gewijzigd, zodat een grondslag ontstaat voor een algemene maatregel van bestuur, die nadere regels stelt aan de besteding van gelden aan fractieondersteuning. De algemene formulering van artikel 33 leidt tot onduidelijkheid over de besteding van de gelden voor fractieondersteuning en soms tot onjuiste besteding van genoemde gelden. Dit kan mogelijk bijdragen tot negatieve beeldvorming over het (lokale) openbaar bestuur. De incidenten slaan namelijk niet alleen terug op de betrokken politici zelf, maar op de politiek in het algemeen. In het kader van de discussie over het inkomen en de integriteit van politieke ambtsdragers en ter voorkoming van negatieve beeldvorming over het openbaar bestuur is het gewenst eenduidige regels te stellen. Na consultatie van de VNG, respectievelijk het IPO, zal een amvb worden voorbereid, waarin de kaders voor de besteding van gelden worden vastgelegd. Weliswaar heeft de VNG een goede modelverordening opgesteld, maar gemeenten kunnen die hanteren of niet. De grenzen van artikel 33 Gemeentewet dienen echter voor alle gemeenten eenduidig en helder te zijn. De VNG adviseert om een en ander aan de gemeenten over te laten, maar gelet op het bovenstaande wordt er de voorkeur aan gegeven om in deze amvb een uniform kader te ontwerpen. De modelverordening van de VNG zal bij de invulling van dit kader als uitgangspunt kunnen dienen. Gemeenten zullen bijvoorbeeld de ruimte krijgen om zelf de hoogte van de fractieondersteuning vast te stellen, mits zij daarbij niet de in deze amvb vastgestelde maximumbedragen overschrijden. De voorgestelde wettelijke bepaling biedt de ruimte om desgewenst bij ministeriële regeling specifieke regels uit te werken die frequent kunnen worden gewijzigd.’7

Hij brengt dus duidelijk de discussie naar voren, die hij gevoerd heeft met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, die van mening is dat de gemeenten dit zelfstandig moeten (blijven) kunnen regelen op basis van de door de VNG opgestelde modelverordening. De minister houdt echter vast aan ‘een uniform kader’ waarbinnen fractieondersteuning en ambtelijke bijstand in alle Nederlandse gemeenten geregeld moeten worden.

De minister geeft geen toelichting op zijn voorstel om naast de fractieondersteuning – waar zijn ambtsvoorganger (ook) al van heeft aangegeven dat die tot openbare discussies heeft geleid – ook de ambtelijke bijstand onder de werking van de nieuwe algemene maatregel van bestuur te brengen. Een mogelijke verwijzing naar het eerder beschreven hiaat in het desbetreffende derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet, waar de gemeenteraad een verordenende bevoegdheid over een onderwerp krijgt toegewezen, waar hij geen zeggenschap over heeft, ontbreekt.

Daarnaast ziet het wetsvoorstel ook op het verduidelijken van de regelgeving rondom het ontslag van wethouders en geeft het nadere bepalingen rond de benoeming van wethouders in deeltijd. Tenslotte is ook de genoemde indemniteitsbepaling zoals beschreven opgenomen in het wetsvoorstel.

Het schriftelijke verslag van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt vastgesteld op 31 januari 2007, precies een week voor het verschijnen van het regeerakkoord van het nieuwe kabinet Balkenende IV (CDA-PvdA-CU), maar dus nog in een demissionaire periode. De grote afwezige in dit verslag is de fractie van D66. Terwijl het toch gaat over een hoofdpunt van beleid van deze partij en een D66-minister het initiatief heeft genomen, levert de fractie geen inbreng in het verslag.

Ook opmerkelijk is dat de twee grotere aanstaande coalitiefracties (CDA en PvdA) aangeven geen moeite te hebben met de ‘dualiseringscorrectie’ van het aantal raadsleden, terwijl de kleinere coalitiepartner ChristenUnie duidelijk zegt:

‘Met de kern van het wetsvoorstel, te weten de vermindering van het aantal raadsleden zoals vastgelegd in artikel IA, hebben de leden van de ChristenUnie-fractie grote moeite. Dit betreft zowel het feit van de reductie als zodanig, alsmede de argumentatie daarvoor. Deze leden zijn van mening dat het hier een zodanige wetswijziging betreft dat het, gezien de effecten op het lokale bestuur en gezien de lopende (in)formatiebesprekingen, de voorkeur verdient de behandeling van het wetsvoorstel, zeker op het punt van de verkleining van de gemeenteraden, op te schorten.’8

De ChristenUnie heeft dit duidelijk hard gespeeld, want het coalitieakkoord zegt een week later: ‘Het kabinet zal het onderdeel van wetsvoorstel 30 902 dat betrekking heeft op het aantal leden van de gemeenteraad, intrekken.’9 De nieuwe staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bijleveld-Schouten (CDA) bevestigt deze lijn in de op 4 juni 2007 ingediende Nota naar aanleiding van het verslag om vervolgens enigszins zuur te stellen: ‘Daarmee treft een aantal vragen van verschillende fracties niet langer doel. Deze zullen dan ook niet worden beantwoord.’10

Het is niet het enige onderdeel van het wetsvoorstel dat de eindstreep niet haalt. Ook het voorstel voor het uniform regelen van de fractieondersteuning (en de ambtelijke bijstand) bij algemene maatregel van bestuur zal uiteindelijk worden ingetrokken. Hier zijn het de fracties van CDA en PvdA die kritisch zijn. De CDA-fractie gaat hierin het verst. ‘De leden van de CDA-fractie willen graag een motivering van nut en noodzaak van een algemene maatregel van bestuur (AMvB) over de besteding van fractiegelden’11, zo wordt onder andere gevraagd in het verslag om daarna in parlementair jargon alvast een dreigement te uiten richting de nieuwe bewindspersoon: ‘De leden van de CDA-fractie zullen hun oordeel over de noodzaak van een aparte AMvB mede af laten hangen van de antwoorden op de gestelde vragen.’12

Dit was klaarblijkelijk het wisselgeld richting ChristenUnie, want ook hier gaat de staatssecretaris onmiddellijk overstag:

‘Zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet, is het van belang dat er duidelijkheid bestaat over de besteding van fractiegelden en dat daarover verantwoording wordt afgelegd. Onjuiste besteding van deze middelen is schadelijk voor het aanzien van het openbaar bestuur. Anderzijds dient er ruimte te zijn voor een eigen invulling op lokaal niveau. De invulling van de fractieondersteuning is primair een gemeentelijke c.q. provinciale aangelegenheid. Ook de VNG heeft er in zijn advies bij het onderhavige wetsvoorstel op gewezen dat een verplichte regeling bij AMvB een zwaar middel is en verwijst naar de VNG-modelverordening. Gelet op deze overwegingen en de opmerkingen van de leden van de genoemde fracties, heb ik het voorstel bij nota van wijziging aangepast. De aanpassing houdt in dat de wet net als thans voorschrijft dat de fractieondersteuning bij verordening blijft geregeld. Vergeleken met de huidige bepaling is evenwel toegevoegd dat de verordening regels dient te bevatten over de besteding en verantwoording van de fractieondersteuning. De invulling daarvan en de verdere inhoud van de verordening is een verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies. Gemeenten kunnen daartoe de genoemde modelverordening hanteren. De voorziene AMvB komt hiermee te vervallen. Ook de regeling van de ambtelijke bijstand blijft een aangelegenheid die gemeenten en provincies bij verordening regelen.’13

Inderdaad wordt dezelfde dag een nota van wijziging ingediend, waarin wordt voorgesteld aan het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet de zin ‘De verordening bevat ten aanzien van de ondersteuning regels over de besteding en de verantwoording’14 toe te voegen. Dit voorstel zal uiteindelijk worden aangenomen.

Helemaal uit de lucht vallen, komt een opmerking van de VVD-fractie in het Verslag over de benoeming van de ambtenaren van de gemeentelijke rekenkamer door het college van burgemeester en wethouders. De VVD-fractie verwijst naar een technisch overleg met enkele belangenorganisaties, dat heeft plaatsgevonden op 16 november 2005:

‘Tijdens dat hiervoor genoemde overleg is ook gesproken over een eventuele wijziging van artikel 81j, tweede lid van de Gemeentewet. In dit artikel is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders ambtenaren van de rekenkamer benoemt. Gelet op de taken van de rekenkamer ligt het meer voor de hand dat de raad deze ambtenaren benoemt.’15

In het kader van het onderhavige onderzoek is dit een interessante opmerking. Bij artikel 81j van de Gemeentewet16 geldt immers een vergelijkbare redenering als bij het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet. In beide gevallen is de zeggenschap over de gemeentelijke ambtenaren in conflict met het doel van de regeling, namelijk onafhankelijk ambtelijk advies garanderen aan de (leden van de) gemeenteraad en/of de rekenkamer (die ook ten dienste van de gemeenteraad staat). Waar de gemeenteraad in het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet de (dwingende) bevoegdheid krijgt een verordening op te stellen over een zaak waar hij geen zeggenschap over heeft (namelijk de inzet van de reguliere gemeenteambtenaren), krijgt het college van burgemeester en wethouders in artikel 81j van de Gemeentewet de taak ambtenaren te benoemen, die geheel in opdracht en ten behoeve van de (door de gemeenteraad ingestelde en benoemde) rekenkamer zullen werken en ook uitsluitend aan de rekenkamer verantwoording schuldig zijn. Voor de medewerkers van de griffie is hiervoor een aparte structuur in het leven geroepen, waarbij de raad benoemt en een werkgeverscommissie de dagelijkse begeleiding uitvoert. De ambtenaren van de gemeentelijke rekenkamer zouden onder hetzelfde regime ondergebracht kunnen worden, maar in artikel 81j van de Gemeentewet is dat dus (ook) niet gebeurd.

Terecht dat de VVD-fractie dit dus aan de orde stelt, maar de staatssecretaris gaat in haar antwoord in het geheel niet in op de essentie van de vraag:

‘Wat betreft de benoeming van ambtenaren van de rekenkamer door het college merk ik op dat wijziging van artikel 81j van de Gemeentewet thans niet voor de hand ligt. Onlangs heb ik aan bureau B&A de opdracht gegeven tot het verrichten van een evaluatie van de gemeentelijke rekenkamer(functie). Daarbij zal ook voornoemd artikel worden betrokken. Ik verwacht de uitkomsten van deze evaluatie dit najaar aan de Kamer te kunnen zenden. Ik wil nu niet vooruitlopen op de conclusies van deze evaluatie.’17

Ze merkt dus niet op dat er een foutieve redenering zit achter het orgaan dat de ambtenaren van de gemeentelijke rekenkamer benoemt, maar ze betrekt de vraag bij een inhoudelijke evaluatie van de (werking van de) gemeentelijke rekenkamers, die nog vele jaren zal voortduren. Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zal het onderwerp niet meer aan bod komen.

Die plenaire behandeling vindt pas ruim een jaar later plaats op 26 juni 2008. Dat zowel de staatssecretaris als de Kamer niet goed weet wat ze nu precies aan moeten met het wetsvoorstel blijkt wel uit de agendering van de plenaire behandeling: maar liefst tien keer18 wordt het onderwerp op de plenaire agenda gezet, waarna het negen keer weer daarvan wordt afgevoerd. En dan komt het – naar de mening van de staatssecretaris – nog te vroeg. Op 21 september 2007 vraagt de staatssecretaris in een brief voor het eerst uitstel van de behandeling. Dit verzoek hangt samen met aangekondigde bezuinigingen in de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor 2008, waarin € 90 miljoen bezuinigd wordt op bestuurslasten, waaronder mogelijk een vermindering van het aantal raadsleden en wethouders.

De staatssecretaris verwijst dan naar de eerdere ‘dualiseringscorrectie’ in het onderhavige wetsvoorstel:

‘Het onderhavige wetsvoorstel bevatte eerder een voorstel tot vermindering van het aantal raadsleden, dat echter ingevolge het Coalitieakkoord bij nota van wijziging is ingetrokken. De huidige ontwikkelingen zijn voor mij aanleiding mij opnieuw op het onderhavige wetsvoorstel te bezinnen.’19

De Kamer heeft geduld tot maart 2008, waarna het onderwerp opnieuw wordt geagendeerd. En weer komt er een brief van de staatssecretaris. Op 15 mei 2008 schrijft ze aan de Kamer: ‘Mijn verzoek om de plenaire behandeling van voornoemd wetsvoorstel nog enige tijd op te schorten, houdt verband met de toegezegde Staat van de dualisering.’20 En ze voegt daar – naast enkele opmerkingen over lopende gesprekken over de vermindering van het aantal raadsleden – nog aan toe:

‘Wat betreft de planning van de Staat van de dualisering kan ik u melden dat ik voornemens ben deze op te nemen als deel 2 van de trendnota Staat van het bestuur, welke in oktober zal verschijnen. (...) Daarnaast zal op 25 juni as. te Amersfoort een congres over de Staat van de dualisering worden gehouden. U bent van harte uitgenodigd hierbij aanwezig te zijn.’21

De Kamer besluit niet te wachten op de nieuwe Staat van de dualisering en plant het plenaire debat daags na het aangekondigde congres over dit onderwerp.

Het grootste deel van dat plenaire debat gaat dan ook over het zwalkende beleid op het gebied van het terugbrengen van het aantal raadsleden. Opmerkelijk is, dat de staatssecretaris hierover nog geen nota van wijziging heeft ingediend, maar dit op schrikkeldag 2008 wordt ondervangen door een amendement22 van VVD-Kamerlid Van Beek dat een vergelijkbare strekking heeft. In het debat omarmt de staatssecretaris dan een amendement van de oppositie, dat slechts de steun zal krijgen van PVV, VVD en het lid Verdonk en dus wordt verworpen.

In het debat wordt ook op enkele momenten stil gestaan bij de daadwerkelijke staat van de dualisering in de Nederlandse gemeenten. SP-Kamerlid Van Raak is het meest kritisch:

‘De conclusie van de commissie was dat de doelstellingen van de dualisering in de gemeenten niet zijn gehaald. De positie van de raad is niet versterkt. De volksvertegenwoordigende functie van de raadsleden is niet hersteld en de herkenbaarheid van het lokale bestuur is niet vergroot. Hoe rechtvaardigt de staatssecretaris nu de opmerking in haar brief dat de dualisering succesvol is verlopen?’23

CDA-woordvoerder Schinkelshoek is iets milder:

‘Zij is niet vlekkeloos verlopen. Op nogal wat plekken bleken gemeenteraden moeite te hebben met de nieuwe rol. Soms bleken wethouders oppermachtig of verviel de raad in wat een van mijn collega’s puberaal gedrag noemt.’24

En VVD’er Van Beek zegt het zo: ‘Bij alles wat wij met het dualisme hadden willen bereiken, kunnen op zijn zachtst gezegd vraagtekens worden gezet.’25 Het meest positief – maar toch ook een beetje weifelend – is (uiteraard) D66-woordvoerder Pechtold, die als minister het oorspronkelijke wetsvoorstel had ingediend:

‘De dualisering van het gemeente- en provinciaal bestuur is een proces dat onderhoud vergt. De vaak volkomen vastgeroeste cultuur is stapje voor stapje in beweging gekomen. Deze ontwikkeling is positief, maar uit de evaluaties blijkt dat het voor alle betrokkenen nog steeds wennen is.’26

Tijdens het debat wordt een aantal keren stilgestaan bij de fractieondersteuning. Zo zegt SP’er Van Raak:

‘Sinds de dualisering is in veel gemeenten de ondersteuning van fracties sterk toegenomen. De verschillen in financiering zijn echter groot; in sommige gemeenten krijgen fracties bescheiden ondersteuning bij hun politieke werk, in andere, zoals Amsterdam, gaat het om erg veel geld. Ook de onderwerpen waaraan fractiebudgetten kunnen worden besteed, zijn verschillend. Bovendien lopen de controles op de bestedingen erg uiteen. De regering stelde in eerste instantie voor om via een algemene maatregel van bestuur nadere kaders te stellen voor de besteding van fractiegelden, maar zij zag daar later weer van af’,27

Schinkelshoek (CDA) geeft in zijn eerste termijn al weer waarom de algemene maatregel van bestuur in het coalitieakkoord is gesneuveld:

‘Dat behoeft geen centrale regelgeving. Gemeenten zijn mans genoeg om het zelf te regelen en gelukkig is de regering dan ook op dit voorstel teruggekomen. Wij ondersteunen het op dit punt gewijzigde voorstel. De gemeente stelt regels voor de besteding van gelden voor fractieondersteuning bij verordening. De gemeenteraad dient te waarborgen dat het geld wordt gebruikt voor de directe ondersteuning van raadsleden en dat het dus niet wordt doorgesluisd naar de centrale partijkas’.28

Bij de ChristenUnie bestaat enige twijfel.

‘Uit het onderzoek van onze bestuurdersvereniging onder raadsleden blijkt dat lang niet alle raadsfracties fractieondersteuning hebben. Toch is die ondersteuning des te meer relevant omdat raadsleden sinds de dualisering minder toegang lijken te hebben tot het ambtelijk apparaat. Zeker voor eenmansfracties is het noodzakelijk om gebruik te maken van de mogelijkheid om een beroep te doen op fractieondersteuning. Wij willen dat de staatssecretaris in overleg met de VNG nagaat welke knelpunten er voor raadsleden zijn om voor fractie- ondersteuning in aanmerking te komen.’29

Het lijkt er hierop dat Anker de begrippen ‘fractieondersteuning’ en ‘ambtelijke bijstand’ als gelijkwaardig ziet. Hij stelt immers de toegang tot de specialistische kennis van ‘het ambtelijk apparaat’ gelijk aan de ‘mogelijkheid om een beroep te doen op fractieondersteuning’. Het eerste en het tweede lid van artikel 33 van de Gemeentewet worden dus op één hoop gegooid. Toch laat Anker zich – als trouw coalitiepartner – overtuigen, maar hij voegt daar wel een waarschuwing aan toe:

‘Er is besloten om de regeling voor fractieondersteuning over te laten aan de lokale democratie. Wij gaan akkoord met die wijziging. Als gemeenten dat graag zelf willen regelen, is dat goed. Er moet echter wel voldoende transparantie zijn. De onduidelijkheden en misstanden die er op dit punt zijn geweest – gelukkig is dat alweer een tijdje geleden – waren een blamage voor het lokale bestuur. Het is belangrijk om te voorkomen dat dit in de toekomst weer gebeurt.’30

De staatssecretaris laat in haar antwoord blijken niet helemaal van harte de draai gemaakt te hebben van de algemene maatregel van bestuur naar een kleine aanpassing van de redactie van het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet:

‘Raadsfracties hebben naar mijn idee recht op goede ondersteuning. Dat is geregeld bij verordening. Uiteraard is het van belang dat de vergoedingen rechtmatig worden besteed en dat men daarover verantwoording aflegt. Waar dat niet gebeurt, is dat schadelijk voor de integriteit van de gemeente en daarmee volgens mij ook voor het aanzien van ons gehele openbaar bestuur. Daarom regelt deze wetswijziging dat de gemeentelijke verordening ook regels stelt over de besteding en verantwoording van de fractiegelden. De verplichte AMvB die er oorspronkelijk stond met de regels over de fractieondersteuning – de heer Schinkelshoek is hierop ingegaan – is komen te vervallen naar aanleiding van de opmerkingen van de verschillende fracties in het verslag en de kritiek op deze figuur vanuit de VNG. In die zin kun je zeggen dat er sprake is van voortschrijdend inzicht, kan het anders worden geregeld en kunnen wij de hoogte van de bedragen overlaten aan de gemeentelijke verordening. Fractieondersteuning is primair een lokale aangelegenheid. In de praktijk van de meeste gemeenten levert fractieondersteuning geen problemen op. Niettemin houd ik de vinger aan de pols, zoals is gevraagd. Ik herhaal mijn eerdere oproep aan de gemeenten om het model van de VNG hiervoor te hanteren.’31

En daar blijft het bij. Ook nadat enkele jaren later opnieuw – op basis van een uitgebreid onderzoek door RTL-nieuws32 – gemeenten in opspraak zijn gekomen met discutabele bestedingen van de toegekende fractieondersteuning zal de Gemeentewet op dit punt niet worden aangepast.

Ook het punt van de discrepantie in bevoegdheden, zoals van toepassing in artikel 81j van de Gemeentewet in relatie tot de benoeming van de ambtenaren van de gemeentelijke rekenkamer door het college van burgemeester en wethouders, maar zeker ook in het derde lid van artikel 33 van de Gemeentewet, waar het gaat om de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad over ambtenaren, die onder de verantwoordelijkheid van het college vallen, komt in het geheel niet aan bod in het plenaire debat. En dat is een gemiste kans.

Na het zomerreces van 2008 begint de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer. Ook hier gaat het voornamelijk over de voortdurende discussie over de eventuele beperking van het aantal raadszetels, maar opmerkelijk is dat tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer ook ruimschoots aandacht is voor ambtelijke bijstand en fractieondersteuning en zelfs voor de positie van de gemeenteambtenaar in zijn loyaliteitsspagaat tussen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders.

‘Is in het kader van de evaluatie van de dualisering ook nog aan de orde geweest in hoeverre de geheimhoudingsplicht van ambtenaren, die in het kader van de ambtelijke bijstandverlening werkzaam zijn voor raadsleden, kan standhouden tegenover het college en burgemeester, indien de raadsleden dit vergen, zo vragen deze leden van het CDA in dit verband ook nog. Indien daarop is gereflecteerd kan de regering dan ook zeggen wat daaruit is gekomen?’33

vragen de leden van de CDA-fractie, die met de leden van de D66-fractie de enige zijn, die de moeite nemen om een inbreng te leveren voor het voorlopig verslag in de Eerste Kamer.

De staatssecretaris gaat hier in haar Memorie van antwoord uitvoerig op in:

‘Voorts vragen de leden van de fractie van het CDA of in het kader van de evaluatie van de dualisering ook nog aan de orde is geweest in hoeverre de geheimhoudingsplicht van ambtenaren, die in het kader van de ambtelijke bijstandverlening werkzaam zijn voor raadsleden, kan standhouden tegenover het college en de burgemeester, indien de raadsleden dit vergen. Indien daarop is gereflecteerd, kan de regering dan ook zeggen wat daaruit is gekomen?

Deze kwestie is niet aan de orde geweest in het kader van de evaluatie van de dualisering. Het wordt ook niet besproken in het rapport van de Stuurgroep evaluatie dualisering gemeentebestuur (commissie-Leemhuis), de kabinetsreactie daarop en de eindbalans van de eerste dualistische raadsperiode. De kwestie is eveneens buiten beschouwing gebleven in het rapport van de Commissie evaluatie provinciale dualisering (commissie Hermans) en de kabinetsreactie daarop. Er zijn echter wel kaders aan te geven. De raad en elk van zijn leden hebben een wettelijk gegarandeerd recht op ambtelijke bijstand, te regelen bij verordening (artikel 33 Gemeentewet). Verzoeken om ambtelijke bijstand zullen dan ook in beginsel moeten worden gehonoreerd. Raad en college zullen hierover goede afspraken moeten maken. Hierbij is een bijzondere rol weggelegd voor de griffier en de secretaris. Van een wettelijke plicht tot geheimhouding is geen sprake. De onderscheiden posities van raad en college brengt echter met zich dat ambtenaren die door het college ter beschikking worden gesteld zich hebben te onthouden van uitlatingen over deze werkzaamheden. Op dat moment werken zij immers onder de verantwoordelijkheid van een lid van de raad en zijn zij geen verantwoording verschuldigd aan het college, althans niet waar het betreft inhoudelijke zaken. Voor inhoudelijke zaken zal het college zich dus rechtstreeks tot het betrokken raadslid moeten wenden. Ook de VNG adviseert dit in de eerder aangehaalde modelverordening. Ik acht het wel goed voorstelbaar dat ambtenaren mededelingen van procedurele aard aan de secretaris doen, zodat zichtbaar is welk beslag de bijstandsverlening op het ambtelijk apparaat legt. En om conflictsituaties voor ambtenaren te voorkomen, doet de secretaris er goed aan een andere ambtenaar ter beschikking te stellen dan degene die voor het college aan hetzelfde dossier werkt.’34

Het is voor het eerst dat in het lange wetgevingsproces van de dualisering van het gemeentebestuur expliciet aandacht wordt besteed aan de moeilijke positie van de gemeenteambtenaar. Een aantal mogelijke conflictoorzaken wordt in deze passage aangekaart, waarbij de geheimhouding – of buiten de wettelijke geheimhoudingsplicht eerder de ‘vertrouwelijkheid’ – van de inhoud van de verleende ambtelijke bijstand een hoofdrol speelt. Dat is vreemd. De staatssecretaris ziet klaarblijkelijk die vertrouwelijkheid als een vanzelfsprekendheid, maar enkele jaren eerder (begin 2005) heeft de toenmalige minister voor Bestuurlijke vernieuwing en koninkrijksrelaties (Thom de Graaf, D66) er – naar aanleiding van een discussie binnen Provinciale Staten van Utrecht en een door Elzinga daaromtrent uitgebracht advies – bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op aangedrongen de modelverordening zodanig aan te passen dat deze vertrouwelijkheid/geheimhouding uit de modelverordening wordt geschrapt. De VNG zal deze wijziging echter pas doorvoeren in de nieuwe Modelverordening,35 die in 2010 het licht zal zien, terwijl bij de behandeling van het onderhavige wetsvoorstel in 2008 klaarblijkelijk op twee gedachten wordt gehinkt: ‘vertrouwelijkheid’ van het ambtelijk advies in het kader van ambtelijke bijstand aan de (leden van de) gemeenteraad wordt als vanzelfsprekend gezien, maar van een wettelijke ‘geheimhoudingsplicht’ kan geen sprake zijn.

Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer zegt CDA-Kamerlid Dölle hierover:

‘De regering stelt vast dat er geen sprake kan zijn van een geheimhoudingsplicht voor die ambtenaar. Betekent dit dat artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht, over schending van het ambtsgeheim, in geen enkele situatie van ambtelijke bijstand aan de raad of aan raadsleden van toepassing kan zijn? In de memorie van antwoord stelt de regering dat de ambtenaar die bijstand verleent aan een raadslid, niet valt onder verantwoordelijkheid van het college, maar onder die van het raadslid. Dat is nogal wat. Dat kan het raadslid en deze ambtenaar, die niet onder griffie valt, in een ingewikkelde casuïstiek brengen. Om ons een oordeel te kunnen vormen over de werking van artikel 33 van de Gemeentewet, ook een van de producten van de dualisering, zouden wij graag meer zicht krijgen op hoe dit in de praktijk uitpakt. Onze vraag aan de regering is of er gegevens zijn over fricties en wrijvingen in de relatie tussen ambtenaar, college en raadslid. Zijn die gegevens er niet, is de regering dan bereid om te bekijken of met een onderzoekje het nodige hierover op tafel is te brengen?’36

Dölle brengt hier een aantal vragen ter sprake, die fundamenteel zijn voor de positiebepaling van de gemeenteambtenaar, die in het kader van ambtelijke bijstand aan de gemeenteraad ter beschikking is gesteld. Naast de vraag over de reikwijdte van de vertrouwelijkheid, gaat hij nadrukkelijk in op de arbeidsrechtelijke positionering van de betreffende ambtenaar: is hij verantwoording verschuldigd aan het college, aan de griffie of aan een raadslid? Daarnaast stelt Dölle de vraag aan de staatssecretaris of er gegevens zijn over mogelijke problemen op dit vlak.

Ook VVD-Eerste Kamerlid Hermans vraagt aandacht voor de geheimhoudingsplicht en geeft aan hoe in sommige gemeenten daarmee wordt om gegaan:

‘Ik vind het iets te kort door de bocht om slechts te zeggen dat wij nu een modelverordening van de gemeenten hebben, waarin staat dat als een raadslid dat vraagt, de ambtenaar tot geheimplicht gehouden is jegens de wethouder op het punt van de verstrekte informatie. Dat is een wat vreemde situatie. Stelt u zich voor, er wordt informatie gevraagd aan de ambtenaar. De ambtenaar verstrekt die informatie. Uit die informatie trekt het raadslid vervolgens de conclusie – wellicht deelt hij het zelfs al mee – dat hij een motie van wantrouwen gaat indienen. Wat is dan de positie van de ambtenaar? Moet hij zeggen dat hij geheimhoudingsplicht heeft en helemaal niets mag? Er zijn gemeenten die dit hebben opgelost door een lijn te kiezen waarin een vraag van een raadslid via de griffier naar de gemeentesecretaris gaat. De ambtenaar kan aan de gemeentesecretaris melden wat hij eerder gemeld heeft aan het raadslid. De gemeentesecretaris kan vervolgens bepalen of hij het wel of niet wil doorgeven. Het is naar mijn mening van groot belang om hierover vandaag duidelijkheid te krijgen, omdat het flagrante situaties kan opleveren voor de verhouding tussen ambtenaar en wethouder.’37

De staatssecretaris antwoordt als volgt:

‘Raadsleden hebben recht op ambtelijke ondersteuning. De onderscheiden posities van college en raad impliceren dat ambtenaren geen uitlatingen doen over het werk dat zij verrichten bij ambtelijke ondersteuning. Zij werken dan immers onder verantwoordelijkheid van de raad en ten behoeve van het betrokken raadslid. De ambtenaar is daarover geen inhoudelijke verantwoording schuldig aan het college. Ik meen wel dat betrokkenen zich bewust moeten zijn van hun verantwoordelijkheden. Het mag ook niet zo zijn dat een ambtenaar in een moeilijke positie wordt gebracht. De heer Hermans spreekt van een balans. Hij vraagt zich af of er goed genoeg over is nagedacht. De heer Dölle maakt hetzelfde punt. Ik heb overigens de indruk dat dit in de praktijk niet al te veel problemen oplevert. In ieder geval is het ons als dusdanig niet gemeld. De modelverordening van de VNG biedt daarbij een goed richtsnoer. De werkwijze die de heer Hermans heeft beschreven, en die ook wordt toegepast, spreekt mij aan. Ik denk dat de griffier en de gemeentesecretaris een soort spilfunctie kunnen vervullen in de contacten tussen raad, ambtenaren en college. Misschien moeten wij daarover nog eens nadenken. Het kan. Die mogelijkheid is er. Ik wil best toezeggen dat ik dat nog eens met de VNG zal bespreken. Ik begreep dat de heer Dölle graag een onderzoek daarnaar zag. Welnu, ik wil best nog eens bekijken hoe dit in de praktijk precies werkt. Wij kunnen bekijken of, in samenhang met de Staat van de dualisering, in de vervolgwetgeving nadere regulering nodig is.’38

Dölle probeert het nog een keer:

‘Dank u wel. Mocht blijken dat er geen probleem is, des te blijer ben ik, maar soms heb ik de indruk dat het anders in elkaar zit. U zei namelijk net even vlug dat een ambtenaar werkt onder verantwoordelijkheid van de raad, ook als hij bezig is voor een oppositionele SP’er, of CDA’er, of iemand van een andere club. In uw antwoorden staat echter dat hij werkt onder verantwoordelijkheid van het betrokken raadslid; vandaar onze bezorgdheid en onze vraag naar onderzoek. Mocht uit zo’n onderzoek een bepaalde frictie blijken, dan zal een wijziging inderdaad nodig zijn.’39

Waarna de staatssecretaris antwoordt:

‘Dat lijkt me allemaal heel terecht. Wij zullen hiernaar kijken. Wij hebben geen meldingen gehad in die richting, maar zijn best bereid om dit te bekijken. Als dan iets anders blijkt, zullen wij ons hierop moeten bezinnen, dat is helder.’40

Sindsdien is over dit onderwerp in het parlement niet meer gesproken.

Ook de laatste zin van het antwoord van de staatssecretaris in de Memorie van antwoord wijst op een behoorlijke afstand van de dagelijkse praktijk in een doorsnee gemeente.41 Een dergelijke gemeente heeft immers niet meerdere specialisten op een specifiek beleidsterrein. Het zal dan ook onmogelijk zijn om een goed onderlegde specialistische ambtenaar aan een raadslid in het kader van de ambtelijke bijstand ter beschikking te stellen, die niet dezelfde is, die voor het college aan hetzelfde dossier werkt. Dat kan in een grote stad wellicht lukken, maar zal in het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten – vanwege het beperkte aantal gespecialiseerde ambtenaren – niet tot de reële mogelijkheden behoren. Deze problematiek zal in de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer niet meer ter sprake komen.

Ook in de wetsbehandeling in de Eerste Kamer lijkt het erop dat het onderscheid tussen ambtelijke bijstand en fractieondersteuning niet scherp op het netvlies van de senatoren staat. De CDA-fractie stelt in het verslag wel de vraag of

‘het begrip “ondersteuning” als bedoeld in de voorgestelde toevoeging aan het derde lid van artikel 33 Gemeentewet uitsluitend begrepen [moet] worden als financiële ondersteuning of dient de verordening ook regels te bevatten over besteding en verantwoording van het gebruik van lokaliteiten, apparatuur of andere niet-financiële faciliteiten?’42

De staatssecretaris geeft in haar antwoord een nadere duiding van haar interpretatie van de inhoud en de omvang van fractieondersteuning en spreekt – in navolging van de Nota naar aanleiding van het verslag in de Tweede Kamer – van ‘fractiegelden’ in plaats van ‘fractieondersteuning’:

‘Het wettelijk recht op ondersteuning van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen (fracties) is bij amendement aan de Wet dualisering gemeentebestuur toegevoegd. De toelichting op het amendement laat in het midden wat precies onder ‘ondersteuning’ moet worden verstaan. De concrete invulling is dan ook een zaak van de gemeenten. De ondersteuning heeft echter in ieder geval een financieel karakter, terwijl daarnaast ook andere vormen van ondersteuning denkbaar zijn. De voorgestelde aanscherping van de verordening heeft betrekking op de besteding van publieke middelen en de verantwoording daarover. De nota naar aanleiding van het verslag bij het onderhavige wetsvoorstel spreekt in dit verband van ‘fractiegelden’. Het staat de raad niettemin vrij ook over andere vormen van ondersteuning regels te stellen. De VNG heeft een modelverordening inzake ambtelijke bijstand en fractieondersteuning ontwikkeld, waarin de ondersteuning, en dan met name de besteding en de verantwoording van fractiegelden, op een goede wijze is geregeld. Ik kan dat model dan ook van harte aanbevelen bij de gemeenten.’43

De staatssecretaris verschuilt zich dus nogal gemakkelijk achter de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse gemeenten. De genoemde modelverordening heeft echter de geconstateerde problemen met de fractieondersteuning in meerdere gemeenten niet kunnen voorkomen. VVD’er Hermans zegt dan ook tijdens de plenaire behandeling: ‘Er wordt iets te veel verwezen naar de modelverordening van de VNG.’44

De wet wordt op 3 maart 200945 zonder stemming aangenomen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.