I.3.13 Late verklaringswetten

In deze en de komende paragrafen volgen enkele bijzondere aangelegenheden in de praktijk van de grondwetsherzieningsprocedure. Te beginnen bij de zogenaamde ‘late verklaringswetten’.

Voor de eerste lezing bestaat geen termijn. De eerste lezing kan zo lang als het nodig is duren. Wel is er sprake van een termijn, wil het voorstel nog in aanmerking komen voor een behandeling in tweede lezing direct na de eerstvolgende verkiezingen voor de Tweede Kamer. De vraag is dan wanneer de eerste lezing afgerond moet zijn. In de praktijk bestaan namelijk voorbeelden dat de publicatie van verklaringswetten laat plaatsvindt. Denk daarbij aan een publicatie van verklaringswetten vlak voor de verkiezingen van de Tweede Kamer. In deze paragraaf bespreek ik enkele voorbeelden uit de praktijk van deze zogenaamde ‘late verklaringswetten’.

Bij de grondwetsherziening van 1972 vond de publicatie van enkele verklaringswetten pas plaats op 11 maart 1971.1 Het ontbindingsbesluit werd op dezelfde dag genomen.2 Deze gang van zaken was de uitkomst van een debat tussen de Tweede Kamer en minister Beernink van een jaar eerder. Zijn interpretatie was dat een verklaringswet – wil het voorstel in tweede lezing worden behandeld – voorafgaand aan het ontbindingsbesluit in het Staatsblad zou moeten staan, en zo was geschied.3

De gang van zaken in 1977 week hiervan af. In dat jaar ontstond er tegen het einde van de zittingsperiode van de Tweede Kamer een kabinetscrisis over de grondpolitiek. Het kabinet-Den Uyl werd op 22 maart 1977 demissionair. Het ontbindingsbesluit van acht dagen later is interessant en wel om de volgende reden. Eind maart 1977 lag er nog een aantal voorstellen bij de Eerste Kamer. De Tweede Kamer had deze voorstellen in december 1976 aangenomen. Er volgde in de nota van toelichting bij het ontbindingsbesluit van 30 maart 1977 een voorwaardelijke grondslag; als de verklaringswetten tijdig zouden zijn aangenomen door de Eerste Kamer4, dan zou de betreffende ontbinding mede in het kader van de grondwetsherzieningsprocedure plaatsvinden.5

De afloop van het hele proces was overigens eenvoudig. De verklaringswetten kwamen niet snel genoeg tot stand, waardoor de voorwaarde van het ontbindingsbesluit niet werd vervuld.6 De ontbindingsverkiezingen van mei 1977 stonden dus niet in het teken van een grondwetsherziening.

Ondanks deze afloop is dit voorval opmerkelijk. Stel dat de betreffende voorwaarde namelijk wél in vervulling was gegaan. Dan was wel sprake geweest van een ontbinding in het licht van een grondwetsherziening en dan had de publicatie van een verklaringswet dus ná het ontbindingsbesluit plaatsgevonden.

Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 vond de publicatie van een achttal verklaringswetten7 pas plaats op 7 mei 1981, lang nadat het ontbindingsbesluit (3 april 1981) was genomen8 en nadat de datum van kandidaatstelling voor de Tweede Kamer (14 april 1981) was gepasseerd. Op 26 mei 1981 volgden de verkiezingen van de Tweede Kamer. Opmerkelijk was dat hier de datum van de kandidaatstelling van de Eerste Kamer op 8 mei 1981 maatgevend bleek te zijn. De publicatie van de verklaringswetten vond wel plaats voor die datum.

Ook in 1998 was er haast bij de afronding van de eerste lezing. Op 17 maart 1998 vond de publicatie plaats van een verklaringswet over het binnentreden van woningen.9 De publicatie van het ontbindingsbesluit (genomen op 16 maart) vond plaats op 19 maart 1998.10 Strikt genomen was de verklaringswet er dus eerder dan (de publicatie van) het ontbindingsbesluit.

In 2006 was sprake van vervroegde verkiezingen. Op 30 juni 2006 viel het kabinet-Balkenende II, waarna de regering het ontbindingsbesluit nam op 4 september 2006. De dag van de kandidaatstelling was daarin bepaald op 10 oktober 2006.11 De bekendmaking van twee verklaringswetten (over het voorzitterschap van de gemeenteraad en provinciale staten en de uitsluiting van wilsonbekwamen van het kiesrecht) was nog niet afgerond en vond later plaats (resp. 14 en 17 november 2006).12 Op 15 november vulde het kabinet-Balkenende III het ontbindingsbesluit aan met de mededeling dat de ontbinding ook in het kader van artikel 137 lid 3 Gw zou plaatsvinden in het kader van de twee genoemde voorstellen.13 Een week later volgden er verkiezingen op 22 november 2006. Per saldo waren de verklaringswetten een kleine week voor de verkiezingen gepubliceerd, ruime tijd na het initiële ontbindingsbesluit en lang na de datum van kandidaatstelling.

Tijdens de behandeling van het herzieningsvoorstel over de uitsluiting van wilsonbekwamen van het kiesrecht op 14 november 2006 volgde er een debat over dit punt in de Eerste Kamer. Senator Dölle (CDA) bracht de bezwaren van de toenmalige promovendi Dragstra & Boogaard naar voren.14 Dragstra & Boogaard hadden de senatoren aangeschreven over deze situatie en betoogden evenals in een latere publicatie, dat de bekendmaking van een verklaringswet na de dag van kandidaatstelling in strijd was met de ratio van de grondwetsherzieningsprocedure. Het passief kiesrecht speelde hier volgens hen een belangrijke rol. Kandidaten hadden namelijk niet de mogelijkheid om zich nog kandidaat te stellen naar aanleiding van een eerste lezing aangenomen verklaringswet. De datum voor kandidaatstelling was immers reeds lang voorbij.15

In een brief van 18 december 2006 reageerde minister Nicolaï (de opvolger van de in juni 2006 afgetreden Pechtold) voor Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Hij was het niet eens met de visie van Dragstra & Boogaard. Artikel 137 lid 3 Grondwet schreef volgens Nicolaï voor dat de Tweede Kamer wordt ontbonden nadat de verklaringswet is bekendgemaakt.16 De gang van zaken was aldus de minister in overeenstemming met de letter van de Grondwet, aangezien de daadwerkelijke ontbinding pas na verkiezingen plaatsvindt. De minister verwees verder naar de hierboven geschetste gang van zaken in 1981.17

Hierbij wijs ik nog op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State in tweede lezing. Bij zijn advies van 5 februari 2007 in tweede lezing besteedde de Raad van State aandacht aan deze procedurele kwestie. De conclusie van dit advies was dat de door de regering gekozen constructie staatsrechtelijk door de beugel kon. De tekst, noch de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 137 Gw stonden in de weg aan de gekozen constructie van een publicatie van een verklaringswet en aanvullend ontbindingsbesluit ná de dag van kandidaatstelling. Echter, de Raad van State gaf wel aan dat het van zorgvuldigheid getuigde om hierbij rekening te houden met de dag van kandidaatstelling. De Raad van State adviseerde om de bekendmaking van de verklaringswet – idealiter - voor het besluit van ontbinding te laten plaatsvinden.18 Het nieuw aangetreden kabinet-Balkenende IV was het met het advies van de Raad van State eens.19

De leden van de Eerste Kamer stemden overigens gewoon in met de voorstellen, ondanks de bezwaren van Dragstra & Boogaard. In 2007 kwam een grondwetsherziening tot stand. In hoofdstuk 5, paragraaf 5, kom ik in mijn probleemanalyse op deze thematiek terug.