I.3.15 Slot

In dit hoofdstuk heb ik de toepassingspraktijk van de grondwetsherzieningsprocedure in kaart willen brengen. Deze inventarisatie in de praktijk zal mede ten grondslag liggen aan de probleemanalyse in het volgende hoofdstuk. De belangrijkste bevindingen zal ik hier nog kort weergeven. Ten aanzien van de eerste lezing viel op dat bij de Tweede Kamer al een behoorlijk aantal voorstellen sneuvelen. Het gaat dan voor een groot deel om initiatiefwetsvoorstellen. Het splitsingsrecht van de Tweede Kamer speelt in eerste lezing nauwelijks een rol. Ook bij de Eerste Kamer sneuvelt in eerste lezing al een flink aantal voorstellen. Opvallend is dat een aantal voorstellen is verworpen, vanwege te veel haast met de totstandkoming van een verklaringswet met het oog op de aankomende verkiezingen.

De praktijk laat zien dat de kamerontbinding in het kader van een grondwetsherziening op een andere wijze is gaan functioneren. Na het stelsel van evenredige vertegenwoordiging lag het minder voor de hand om het kabinet (inclusief de eventuele plannen van dat kabinet voor een grondwetsherziening) tot inzet van verkiezingen te maken. Verkiezingen betekenden sinds de conventie van 1922 het einde van een (missionair) kabinet.

Sinds 1917 houdt een ontbindingsbesluit bovendien geen onmiddellijke sluiting van de vergadering en ontbinding van de Tweede Kamer (en Eerste Kamer) meer in. Bovendien ontstond er een praktijk van een ontbinding op termijn. In de meer recente praktijk zien we overigens dat er na de totstandkoming van een verklaringswet steeds minder vaak meteen een ontbindingsbesluit volgt. Door deze ontwikkelingen vormde de ontbinding in de grondwetsherzieningsprocedure minder een keurslijf, omdat de gevolgen van een ontbinding minder direct waren (geen directe sluiting en een ontbinding op termijn) én de regering het ontbindingsbesluit kon uitstellen (bijv. tot vlak voor het moment van periodieke verkiezingen).

Over de verkiezingen valt vooral op te merken dat verkiezingen niet concreet gaan over een concreet voorstel betreffende een grondwetsherziening. Zelfs bij de verkiezingen van 1948 is het twijfelachtig of die over het concrete grondwetsvoorstel ging.

In de meer recente praktijk valt op dat voorstellen steeds laat worden ingediend dan wel aanhangig gemaakt in tweede lezing. Dat verkort uiteraard de tijd die de Tweede Kamer heeft om het voorstel in tweede lezing te kunnen overwegen binnen haar zittingstermijn. Bovendien hebben we twee voorbeelden gezien waarbij de behandeling van de voorstellen door meerdere Tweede Kamers heeft plaatsgevonden. Dat levert vragen op welke in hoofdstuk 5 nader worden geanalyseerd.

Overigens blijken zowel de Tweede als Eerste Kamer op grond van de praktijk in tweede lezing een prima te nemen horde. Veruit de meeste voorstellen in tweede lezing hebben geleid tot een grondwetsherziening. In tweede lezing speelt het splitsingsrecht een zeer kleine rol. Er heeft nog nooit splitsing van een wetsvoorstel in het licht van artikel 137 lid 2 en 5 Gw plaatsgevonden.