4.3 Belanghebbende, relativiteit en procesbelang

Algemeen uitgangspunt in de Awb is dat slechts de belanghebbende rechtsmiddelen kan instellen. Ingevolge art. 8: 1 lid 1 Awb komt immers alleen aan een belanghebbende het recht toe beroep in te stellen tegen een besluit, terwijl degene die het recht heeft beroep in te stellen (dat wil zeggen: de belanghebbende) ingevolge art. 7:1 lid 1 Awb eerst bezwaar dient te maken, tenzij elders anders is bepaald. In art. 1:2 Awb is het belanghebbendebegrip neergelegd:

Een persoon of organisatie is rechtstreeks met zijn of haar belang bij een besluit betrokken als bedoeld in art. 1:2 lid 1 Awb indien is voldaan aan vijf voorwaarden. Het moet namelijk een objectief bepaalbaar, persoonlijk, eigen belang betreffen dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit en het moet actueel zijn.1 Bij besluiten op aanvraag of ambtshalve genomen besluiten zal in elk geval de geadresseerde belanghebbende zijn.2 Indien een handhavingsbesluit is gericht aan een natuurlijke of een rechtspersoon dan is die belanghebbende als bedoeld in art. 1:2 lid 1 Awb. De belanghebbendheid van rechtspersonen als bedoeld in het derde lid van dat artikel is dan niet in geding. Bij bestuursdwang speelt overigens — anders dan bij een boete of een last onder dwangsom — dat de beschikking tot bekendmaking zich (mogelijk) ook richt tot anderen dan de overtreder, namelijk de rechthebbenden op het gebruik ten aanzien van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast (art. 5:24 lid 3 Awb), die niet noodzakelijk zelf de overtreder hoeven te zijn.3 De kosten kunnen uiteraard enkel op de overtreder worden verhaald (art. 5:25 Awb).4 De partner of een familielid van de geadresseerde wordt naar vaste jurisprudentie niet rechtstreeks getroffen in zijn belang.5 Ook een derde die via een contractuele relatie of uit hoofde van een andere verbintenis gevolgen ondervindt van een aan die ander gericht besluit wordt vanouds geacht niet rechtstreeks in zijn belang te worden getroffen, maar slechts een afgeleid belang te hebben.6 Het leerstuk van het afgeleid belang is echter in beweging.7 Zo lijkt de Afdeling thans de mogelijkheid van een eigen rechtstreeks belang van personen die getroffen worden door een afwijzende beslissing op een aanvraag van een ander niet langer uit te sluiten8 en wordt vaker aangenomen dat een eigenaar van een pand rechtstreeks belang heeft bij een besluit dat vooralsnog (enkel) directe gevolgen heeft voor de huurder.9 Voorts lijkt het College van Beroep voor het bedrijfsleven zich ruimhartiger op te stellen waar het gaat om een aanwijzing aan of een doorhaling van een onderneming die (mede) het gevolg heeft dat de bestuurders vanwege een negatief betrouwbaarheidsoordeel door de AFM of DNB naar huis worden gestuurd.10

Waar de wet wel voor een derde, de werkgever, directe gevolgen verbindt aan een besluit aan de ander, de werknemer, hanteert de Centrale Raad van Beroep een categoraal belanghebbendebegrip.12 Uiteraard brengt deze positionering van de werkgever met zich dat die zich in voorkomende gevallen als derde partij in het geding kan voegen.13 Om de poort niet te ver open te zetten hanteert de Centrale Raad wel een aanvullende ontvankelijkheidstoets: er moet wel sprake zijn processueel belang, dat wil zeggen dat de werkgever wel iets met zijn bezwaar of beroep moet kunnen bewerkstelligen.14 Wellicht kan de werkgever door die aanvullende voorwaarde buiten de deur worden gehouden als het gaat om boeten en maatregelen jegens de werknemer. Voorts is een concurrent met een tegengesteld belang belanghebbende.15 Waar een besluit (in potentie) gevolgen kan hebben voor een zeer grote groep mensen wordt als onderscheidende maatstaf gehanteerd dat alleen zij rechtstreeks in hun belang worden getroffen die een concreet en voldoende belang hebben dat valt te onderscheiden van de onbepaalde groep die door het besluit in enigerlei zin wordt geraakt.16 Met name in het mededingingsrecht komt men die maatstaf tegen,17 maar ook in het ruimtelijk bestuursrecht geldt een vergelijkbare norm. Zo wordt bij bouw- en kapvergunningen het zogenoemde zichtcriterium18 gehanteerd, wordt inzake geluidsoverlast belanghebbendheid gekoppeld aan geluidszones19 en speelt bij belanghebbendheid inzake verkeersbesluiten niet alleen de vraag of daarvan hinder wordt ondervonden, maar ook de vraag of reclamant in de directe omgeving van de betrokken weg woont of een bedrijf heeft.20

Indien in een bijzondere wet is vermeld dat een belanghebbende beroep kan instellen dan wordt voor de invulling van het belanghebbendebegrip aansluiting gezocht bij art. 1:2 Awb.21 In het verleden kon tegen besluiten die werden genomen op basis van een uitgebreide voorbereidingsprocedure door een ieder een zienswijze worden ingediend. Deze actio popularis is medio 2005 afgeschaft, ten faveure van het algemene belanghebbendecriterium.22 In een bijzondere wet, zoals de Wet op de ruimtelijke ordening, kan daarvan overigens weer worden afgeweken. Voorts kan in een bijzondere wet worden voorzien in een afwijkend belanghebbendecriterium,23 terwijl het belastingrecht voorziet in een gesloten stelsel van rechtsbescherming. Hoofdregel in het fiscale recht is dat enkel de degene tot een wie een aanslag zich richt daartegen kan opkomen.24 Er worden in de jurisprudentie wel enkele uitzonderingen gemaakt op al te rigide consequenties van dit gesloten stelsel. Indien de aanslag is opgelegd aan een ander dan de bestuurder van het voertuig, bijvoorbeeld aan de leasemaatschappij als houder van het voertuig, kan toch de foutparkeerder zelf ook opkomen tegen die aanslag.25

Art. 1:2 lid 3 Awb ziet op rechtspersonen26 — veelal verenigingen — die een bepaald collectief belang27 behartigen en vanuit die invalshoek opkomen tegen een besluit dat aan dat collectieve belang raakt, maar dat niet aan die rechtspersoon zelf hoeft te zijn gericht. Een dergelijke belangenvereniging kan ook een herstelsanctie jegens een illegale situatie die hun collectieve belang raakt uitlokken.28 Een politieke partij is overigens niet een rechtspersoon als bedoeld in art. 1:2 lid 3 Awb.29 Kunnen die derden ook een bestraffende sanctie uitlokken? Albers en Schlössels30 achten het vanuit rechtstatelijk oogpunt geen aantrekkelijke gedachte dat rechtspersonen die zich mede tot doel stellen de (strafrechtelijke) handhaving van bepaalde delen van het bijzondere bestuursrecht te bevorderen betrokken raken bij boeteprocedures. Terecht stellen zij dat de invloed van die derde belanghebbende door het formuleren van bezwaar- en beroepsgronden verder kan reiken dan hetgeen een klager in een strafvorderlijke klachtprocedure (art. 12 Sv) kan bereiken en dat belangenorganisaties een (te) vergaande invloed op het `vervolgings' -beleid van het bestuur zouden kunnen krijgen. Brbring en Jurgens31 zien dit juist als een voordeel. Zij spreken in dit verband van controle door derden.32 De wetgever heeft er overigens in voorzien dat consumentenorganisaties handhavingsbesluiten kunnen uitlokken waar het gaat om mededinging of oneerlijke handelspraktijken. Zo voorziet art. 93 lid 3 Mededingingswet er thans in dat consumentenorganisaties worden geacht belanghebbende te zijn bij besluiten genomen op grond van deze wet. Een soortgelijke voorziening is opgenomen in art. 7.2 van de Wet handhaving consumentenbescherming.33 In de praktijk ben ik overigens weinig voorbeelden tegengekomen van boetebesluiten die zijn afgedwongen door derdenbelanghebbenden.34 Met betrekking tot handhaving door middel van herstelsancties is dit anders. Die sancties zien op het beëindigen van een illegale situatie, zodat de koppeling met de belangen van derden die daar hinder van ondervinden sneller is gemaakt. Overigens ook dan geldt dat de Afdeling niet accepteert dat een stichting uitsluitend wordt opgericht om omgevingsprocedures te kunnen entameren.

Het komt er dus op neer dat collectieve belangenorganisaties eerder als belanghebbende worden aangemerkt dan organisaties die algemene belangen behartigen.36 Dit laat onverlet dat algemene belangenorganisaties wel als belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 3 Awb kunnen worden aangemerkt indien er structurele nevenactiviteiten zijn die geen verband houden met het voeren van procedures.37

Met betrekking tot de belanghebbendheid van bestuursorganen ingevolge art. 1:2 lid 2 Awb moet worden onderscheiden tussen een aantal situaties. De meest voorkomende is dat een bestuursorgaan zelf een besluit neemt. Het beslissende bestuursorgaan is automatisch belanghebbende bij dat besluit, wat niet wegneemt dat het uiteraard niet beroep kan instellen tegen zijn eigen beslissing op bezwaar, maar wel hoger beroep kan instellen nadat die beslissing in eerst aanleg is vernietigd. Ook kan een bestuur-orgaan in de hem toevertrouwde belangen worden getroffen door een besluit van een ander bestuursorgaan dat aan een derde is gericht. Te denken valt hier aan een tegengesteld belang aan dat van het beslissende orgaan. Ook kan het besluit zich tot dat andere bestuursorgaan richten of aan een publiekrechtelijke rechtspersoon. Vaak gaat hier wat mis, omdat anders dan wat betreft de identiteit van de besluitnemer, niet altijd duidelijk is welk orgaan van een rechtspersoon belanghebbende is.38 De hamvraag is dan aan welk orgaan welke belangen zijn toevertrouwd.39 Ook kan zich bij delegatie de vraag voordoen of het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan nog enige rol kan spelen in een procedure waarin de overgedragen bevoegdheid een de orde is.40 Waar het , n t gaat om besluiten waartegen administratief beroep openstaat of die goedkeuring in de bestuurskolom behoeven liggen de zaken soms evenmin eenvoudig. Is het lagere bestuurorgaan belanghebbende bij een vernietiging in administratief beroep?41En zijn Gedeputeerde Staten belanghebbende bij een beroep van omwonenden tegen een door hen goedgekeurd bestemmingsplan?42

Voor het zijn van belanghebbende is vanouds niet van belang of het belang waarin betrokkene wordt getroffen een bij het besluit mee te wegen belang betreft.43 Het specialiteitsbeginsel dat is neergelegd in art. 3:4 lid 1 Awb is aldus van een andere orde dan het belanghebbendebegrip. In de literatuur44 en daarbuiten45 is gepleit voor de introductie van een relativiteitsvereiste, dat wil zeggen dat een belanghebbende alleen een besluit kan aanvechten voor zover de wettelijke bepalingen waarop dat besluit is gebaseerd ertoe strekken zijn belangen te beschermen. Inmiddels is de relativiteitseis ingevoerd met de Crisis- en herstelwet. Art. 1.9 Crisis- en herstelwet luidt:

Het gaat om een pilot die ziet op ruimtelijke infrastructurele projecten. Waar twijfel is omtrent het beschermingsbereik van een voorschrift zal de rechtzoekende het voordeel van de twijfel moet krijgen,46 hetgeen niet wegneemt dat de bestuursrechter wel ambtshalve de relativiteitstoets zal moeten verrichten.47 Het wetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht voorziet in de invoering van een relativiteitsvereiste in het gehele bestuursrecht door toevoeging van art. 8:69a Awb, dat vrijwel gelijkluidend is aan art. 1.9 Crisis- en herstelwet.48 De regering meent dat (vooral in het ruimtelijk bestuursrecht) behoefte bestaat aan het beperken van de toegang tot de rechter in kwalitatieve zin door het opwerpen van de relativiteitsdrempel bij de aangevoerde beroepsgronden. Een berucht voorbeeld is de casus waarin villabewoners opkomen tegen de vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning voor de vestiging van een woonwagenkamp, waarbij de villabewoners zich beroepen op mogelijk onaanvaardbare geluidhinder die de woonwagenbewoners te verwachten hebben vanwege het nabijgelegen zwembad.49

Vooropgesteld moet worden dat de keuze voor introductie van relativiteit in het bestuursrecht een rechtspolitieke keuze is en niet een logische noodzaak.50 Anders dan Schreuder-Vlasblom zie ik niet in dat het feitelijk belang als toegang tot rechtsbescherming in combinatie met het aanvoeren van gronden die zien op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, dat juist niet primair zal zijn betrokken op specifieke subjectieve rechten, maar op het algemeen belang, een niet goed doordacht systeem van rechtsbescherming oplevert.51Het willekeurige52 van het huidige systeem zie ik niet als inherent problematisch. Juist omdat het bestuur besluiten neemt uit oogpunt van het algemeen belang en bij de daarbij in aanmerking te nemen deelbelangen gebonden is aan het specialiteitsbeginsel kunnen de inhoudelijke gronden tegen een besluit veelal niet zien op datgene dat de bezwaarmaker tot belanghebbende maakt. Deze door de Awb-wetgever voorgestane willekeurigheid is inherent aan de notie van rechtsbescherming als synoniem voor geschilbeslechting. Binnen datgene dat door de aanlegger is aangevoerd zal, gelet op art. 8:69 lid 2 Awb, overigens altijd een `objectieve toetsing' aan het recht plaatshebben terwijl de rechter voorts ambtshalve toetst aan bepalingen van openbare orde.53

De introductie van een relativiteitsvereiste in het gehele bestuursrecht, zoals in ons rechtssysteem van toepassing is bij een actie uit onrechtmatige daad (art. 6:162 BW), zal leiden tot een verdergaande subjectivering van het bestuursprocesrecht. Indien een relativiteitsvereiste naar de Duitse Schutznorm-leer wordt ingevoerd in de Awb dan heeft dit overigens geen gevolgen voor de rechtsbescherming tegen sanctiebesluiten: bij belastende besluiten wordt aangenomen dat de adressant zonder meer in zijn belangen wordt getroffen. Diegene heeft volgens de Duitse doctrine recht op een in alle opzichten rechtmatig besluit, aldus Dingemans en Widdershoven.54 Wel kan de introductie van een relativiteitsvereiste in potentie gevolgen hebben voor de mate waarin derden handhavende besluiten kunnen afdwingen. Voor die derden geldt in het Duitse systeem namelijk wel de eis dat de overtreden rechtsnorm Schutzzweck (een beschermingsdoel) heeft en dat die derden vallen onder de Schutzumfang (het beschermingsbereik).55 In dit verband kan voorts worden gewezen op het voorstel om de reikwijdte van art. 6:22 Awb te verruimen, door — voor zover belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld — te voorzien in de mogelijkheid van het passeren van schending van voorschriften zonder meer, dus niet slechts van vormvoorschriften.56 Ook thans kan bij de toetsing van de totstandkoming van een besluit — denk aan bewijsvergaring — als maatstaf wordt gehanteerd of de belanghebbende door enig vormverzuim in zijn belang is getroffen.

Volgens vaste jurisprudentie wordt als afgeleide van het in art. 1:2 Awb neergelegde belanghebbendebegrip ambtshalve beoordeeld of de oorspronkelijke belanghebbende op enig moment zijn procesbelang is kwijtgeraakt.58 Aan het beroep komt procesbelang te ontvallen indien de belanghebbende met zijn rechtsmiddel niet meer kan bewerkstellingen wat hij heeft beoogd en het resultaat voor deze indiener feitelijk geen betekenis meer kan hebben.59 Van het ontvallen van procesbelang is veelal sprake indien het bestuursorgaan hangende het beroep het bestreden besluit intrekt en daarvoor in de plaats ambtshalve een nieuw besluit neemt. Slechts indien de belanghebbende daarbij belang heeft bestaat in een dergelijk geval ruimte voor een vernietiging door de rechter van het reeds door het bestuur ingetrokken besluit (art. 6:19 lid 3 Awb). Van een gegrond beroep kan ook slechts sprake zijn indien de bestuursrechter het bestreden besluit vernietigt (art. 8:72 lid 1 Awb). Het ontbreken van procesbelang moet aldus worden beloond met een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar of beroep. Dezelfde lijn wordt gevolgd inzake het niet tijdig beslissen. Indien op de voet van art. 6:2 onder b Awb beroep is ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar en hangende dat beroep wordt alsnog een besluit op bezwaar genomen, dan wordt het oorspronkelijke beroep ingevolge art. 6:20 lid 5 Awb slechts alsnog gegrond verklaard indien de indiener daarbij belang heeft. Indien dat belang er niet is moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.60 Indien dat belang er wel is volgt gegrondverklaring en vernietiging van de weigering tijdig te beslissen.61 Ook bij een beroep tegen een reëel besluit kan op analoge wijze worden beoordeeld of degene die beroep heeft ingesteld belang heeft bij de grief dat niet binnen de wettelijke termijn is beslist. Die wettelijke beslistermijn is een termijn van orde, zodat een termijnoverschrijding niet zonder meer tot vernietiging hoeft te leiden.62 Deze paragraaf eindig ik met een voorbeeld ter zake van het al dan niet ontbreken van procesbelang bij een beroep tegen een boetebesluit. Met betrekking tot de beslissing van een bestuursorgaan om de overtreder een boete van nihil op te leggen overwoog het College van Beroep voor het bedrijfsleven: