2.6 Begrotingsnormen

Het tweede deel van dit proefschrift gaat in op de rol van de EU bij de vaststelling van de nationale begroting. Verschillende Europese begrotingsnormen, zoals de al aangehaalde drieprocentsgrens voor het overheidstekort, zijn daarbij van belang. Bij het opstellen van begrotingen worden echter ook nationale begrotingsnormen in acht genomen. Deze normen waren lange tijd niet wettelijk vastgelegd, maar kwamen partijen vaak tijdens de kabinetsformatie overeen.1 Het betrof dus politieke afspraken die men naar eigen inzicht kon wijzigen. De zogeheten Studiegroep Begrotingsruimte (hierna: SBR) brengt voorafgaand aan verkiezingen een advies uit over de rijksbegroting, dat in de praktijk een belangrijke rol speelde bij de vaststelling van begrotingsregels.2 De SBR bestaat uit een vertegenwoordiging van verschillende ministeries, het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank.

Bepaalde normen kwamen vrijwel iedere kabinetsperiode terug. Het ging dan met name om de uitgangspunten van het zogeheten trendmatig begrotingsbeleid. Deze begrotingsregels werden in 1994 door toenmalig minister van Financiën Zalm ontworpen en staan dan ook wel bekend onder de noemer ‘de Zalmnorm’.3 Kenmerkend voor het trendmatig begrotingsbeleid is onder meer dat er een strikte scheiding wordt gehanteerd tussen de rijksinkomsten en -uitgaven. Meevallers op de begroting worden niet gebruikt voor extra uitgaven. Andersom hoeft bij tegenvallende inkomsten niet direct bezuinigd te worden. Een ander aspect van het trendmatig begrotingsbeleid is dat tegenvallers moeten worden gecompenseerd binnen de eigen begroting. Een overschrijding op de ene post, betekent daarom per definitie een bezuiniging op een ander deel van de begroting. Deze nationale begrotingsnormen zijn sinds eind 2013 wettelijk verankerd in de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (hierna: Wet HOF), waarover meer in par. 9.5.3.4

Zowel nationale als Europese begrotingsnormen beïnvloeden dus de inhoud van begrotingen en de speelruimte van het parlement bij de uitoefening van het budgetrecht. De nationale normen hadden daarbij lange tijd geen wettelijke grondslag en werden per kabinetsformatie vastgesteld. Dit zorgde ervoor dat een nieuw aangetreden regering niet gehouden was aan vaststaande nationale begrotingsregels, maar wel aan Europese begrotingsnormen. Inmiddels zijn de meest voorkomende nationale begrotingsnormen gecodificeerd. Hiervan afwijken is dus minder eenvoudig geworden. Tegelijkertijd zal een wijziging van de nationale begrotingsnormen nog steeds makkelijker te bereiken zijn dan een herziening van de Europese afspraken. Bovendien kan een bij wet vastgestelde begroting afwijken van de Wet HOF.5 Ook in die zin gaat van de Europese regelingen een sterker normerend effect uit.