2.5.1 De wijzigingen in 1995 en de aangevoerde motieven

De wekeneis in de WW 1987 was volgens het kabinet soepel vormgegeven om vooral deeltijdwerkers ten opzichte van voltijdwerkers en deeltijdwerkers onderling niet te benadelen.1 Met de 3-uit-5-jareneis had de werkloze toegang tot de WW zowel in het geval dat hij in een jaar gedurende elf aaneengesloten weken vijf dagen per week werkte en daarna stopte met werken als in het geval dat hij in het hele jaar één dag per week werkte.2 De WW-uitkering in 1987 was vrij riant met drie verschillende uitkeringen, te weten 1) de loongerelateerde basisuitkering van zes maanden bij het voldoen aan de wekeneis, 2) afhankelijk van het voldoen aan de jareneis de verlengde loongerelateerde uitkering en 3) de vervolguitkering op minimumniveau. In het licht van het toenemende beroep op de WW vond het kabinet dat een sterkere band met het arbeidsproces kon worden gevraagd dan de toen geldende 26-uit-52-wekeneis en de 3-uit-5-jareneis.3 Het kabinet vond dat een wel heel losse band met het arbeidsproces volstond voor toegang tot het recht op de WW-uitkering. Aangezien de WW een loondervingsregeling is wegens werkloosheid, bracht dit met zich mee dat een duidelijke band met het arbeidsproces, waarin het loon werd verdiend, werd verwacht door het kabinet.

Uit de Kamerstukken is het niet geheel duidelijk waar dit voortschrijdend inzicht van het kabinet op was gebaseerd. Het is opmerkelijk dat de toetredingsvoorwaarden van de WW 1987 als ‘een losse band met het arbeidsproces’ worden gekwalificeerd, terwijl bij de invoering juist uitvoerig is nagedacht over de invulling van de referte-eisen en de koppeling met het arbeidsverleden. Het lijkt erop dat naarmate de voor de WW beschikbare middelen uitgeput raken door een toenemend beroep op de WW andere toegangscriteria worden gehanteerd door het kabinet. Dat zullen we bij de volgende wetswijzigingen ook zien.

De wetswijziging in 1994 had als hoofddoel de toegang tot de WW te beperken.4 Er zijn verschillende manieren om dat doel te bereiken en de poort tot de WW te versmallen. Voor toegang tot de WW zijn er twee hoofdsturingsinstrumenten, namelijk het instrument dat de eisen aan het recente arbeidsverleden vaststelt, die tot uiting komt in de wekeneis, en het instrument dat eisen stelt aan het totale arbeidsverleden, in de jareneis. Die sturingsinstrumenten waren in de WW terug te vinden in de voorwaarden voor toelating (art. 17 WW / 26-uit-52-wekeneis) en de voorwaarden voor verlenging van de duur van de uitkering (artikel 42 lid 2 sub a WW / 3-uit-5-jareneis).

Het vorige kabinet had overwogen om de poort te versmallen door het aantal weken waarin moest zijn gewerkt in de wekeneis te verzwaren. Het volgende kabinet, dat de wetswijziging5 invoerde, heeft echter niet voor die route gekozen. Het instroombeperkende effect van een verzwaring van het aantal gewerkte weken zou minimaal zijn en een dergelijk effect zou pas bij een minimum van 35 weken (in plaats van de geldende 26 weken) optreden. Een dergelijk hoge eis zou ook een nadelig effect hebben voor seizoensarbeiders.6 Er is immers ook bij dat werk wel sprake van een reguliere band met het arbeidsproces, maar de verdeling van het werk over het jaar is geconcentreerd, zodat minder snel aan de wekeneis is voldaan bij werkloosheid. Een verzwaring van de wekeneis zou dus leiden tot (moeilijker toegang tot de WW voor werkers in seizoensgebonden sectoren. Ook een werknemer die jaren achtereen (bijvoorbeeld in de zomer) net onder de 35 weken heeft gewerkt zou dan niet in aanmerking komen voor een WW-uitkering, ook al heeft hij volgens het kabinet dan een duidelijk duurzame band met het arbeidsproces. Naast het onevenredige effect op deze groepen werkers, bleken de maatregelen een zeer klein (financieel) effect te hebben. Het kabinet besloot daarom om voor te stellen om de referteperiode in de wekeneis te verkorten van 52 weken naar 39 weken in plaats van een ophoging van het minimum aantal te werken weken. Deze wekeneis hield in dat de werknemer in de periode van 39 weken direct voorafgaand aan de eerste dag van werkloosheid in tenminste 26 weken arbeid moest hebben verricht (26-uit-39).

Voorts werd de 3-uit-5-jareneis verscherpt naar een 4-uit-5-jareneis. Dit hield in dat onmiddellijk voorafgaand aan het jaar waarin de eerste werkloosheidsdag is gelegen, in ten minste vier van de vijf kalenderjaren over 52 of meer dagen per jaar loon moet zijn ontvangen. Deze twee eisen werden gecombineerd tot één toetredingseis tot de loongerelateerde WW-uitkering om een merkbaar instroombeperkend effect te realiseren voor werknemers met een minder duurzame band met het arbeidsproces. De nieuwe eis legde dus meer nadruk op de duur van het arbeidsverleden en hoe recent dat arbeidsverleden was.

Het nadelige effect van de gecombineerde toetredingseis was dat het voor een grote groep werklozen met een relatief kort arbeidsverleden (jongeren, herintreders etc.) het moeilijk werd nog toegang tot de WW te krijgen. Deze groep zou ook in de opvatting van het kabinet te zwaar worden getroffen. Zij zouden direct op de bijstand zijn aangewezen na werkloosheid. Het kabinet voerde daarom een kortdurende uitkering in voor de groep die niet aan de nieuwe eisen kon voldoen; deze duurde maximaal een half jaar en bedroeg 70 procent van het wettelijk minimumloon of, indien het referteloon lager was dan het minimumloon, 70 procent van het dagloon.7 De wekeneis was de enige referte-eis voor recht op de kortdurende uitkering. Het verschil tussen de uitkeringen voor de groep werknemers met een minder sterke band met het arbeidsproces en de groep die wel voldeed aan de gecombineerde toetredingseis, was dat de kortdurende uitkering niet loongerelateerd, maar kortdurend loonvervangend was. De uitkering was op minimumniveau, dus het niveau van de bijstand, maar het voordeel ten opzichte van een bijstandsuitkering was dat men niet geconfronteerd werd met een partner- of gezinsinkomenstoets of met een vermogenstoets. Deze kortdurende uitkering fungeerde als een overgangsperiode voordat het strengere regime van de bijstand of de IOAW aan de orde zou zijn.8