8.3.4.8 Conclusie onpartijdigheid

In de ‘overzichtsuitspraak planschade’ heeft de Afdeling bestuursrechtspraak de norm neergelegd aan de hand waarvan de onpartijdigheid van de (plan)schadeadviseur moet worden beoordeeld. Die norm houdt in dat de grens reeds wordt getrokken bij de enkele schijn van partijdigheid van de adviseur. Zodra de schijn is gewekt dat de (plan)schadeadviseur niet onpartijdig is, mag het bestuursorgaan het advies van deze adviseur niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.

De norm is tot stand gekomen tegen de achtergrond van (plan)schadeadviseurs die gemeenten tevens bijstaan als advocaat of gemachtigde. Een advocaat wekt de schijn van partijdigheid indien deze gelijktijdig of betrekkelijk kort voorafgaande aan de onafhankelijke adviesopdracht hetzelfde bestuursorgaan of andere organen van dezelfde rechtspersoon, als advocaat heeft bijgestaan of geadviseerd. Dat geldt nadrukkelijk ook voor diens kantoorgenoten. Een strenge, maar alleszins begrijpelijke maatstaf.

De logische vervolgvraag is dan of de norm zoals die geldt voor advocaten ook geldt voor niet-advocaten. Is de Afdeling bestuursrechtspraak net zo strikt voor vermengingen van partijdige en onpartijdige rollen buiten de advocatuur? Ook bijvoorbeeld grondverwervers, planschaderisicoanalisten en taxateurs kunnen immers – na afloop van hun ‘partijdige’ werkzaamheden – als onafhankelijk (plan)schadeadviseur worden benoemd. Veel richtinggevende jurisprudentie is er sinds Helmond I en Raalte – de uitspraken waarin de onpartijdigheidsnorm voor advocaten is geïntroduceerd – nog niet verschenen. Op basis van de jurisprudentie die wel is verschenen zijn er twee denkrichtingen mogelijk.

De meest waarschijnlijke denkrichting is dat de norm zoals die geldt voor de samenloop tussen advocaat en onafhankelijk (plan)schadeadviseur minder streng is voor niet-advocaten. Voor deze denkrichting bestaan simpelweg de meeste aanknopingspunten. Ten eerste kent de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraken Helmond I en Raalte veel waarde toe aan het feit dat juist het kenmerk van specifiek de advocaat is dat hij zorgdraagt voor de rechtsbescherming van zijn cliënt en daartoe partijdig is bij de behartiging van diens belangen.1 Eenzelfde conclusie volgt uit de uitspraak Reusel-De Mierde. De uitspraak Heinenoord – in welke zaak de positie van kantoorgenoten van de planschadeadviseur centraal stond – impliceert zelfs dat de schijn van partijdigheid wél zou zijn aangenomen als de bewuste kantoorgenoot als advocaat voor de gemeente was opgetreden. Een tweede aanknopingspunt is dat de schijn van partijdigheid voor de samenloop tussen onafhankelijk (plan)schadeadviseur en niet-advocaat nog nooit is aangenomen. De uitspraken daarover dateren weliswaar grotendeels van vóór de Raalte-uitspraak, maar laten zien dat de Afdeling situaties van samenloop buiten de advocatuur ietwat krampachtig billijkt. Met name de gedachte dat de optrekking van zogenaamde ‘Chinese walls’ de schijn van partijdigheid kan voorkomen, is mijns inziens niet goed voorstelbaar en stuit in de literatuur dan ook terecht op de nodige tegenspraak.2Dergelijke afscheidingen zijn in de praktijk immers flinterdun en binnen kantoor zal toch gebruik worden gemaakt van dezelfde koffieautomaat.

De minder waarschijnlijke, maar raadzamere denkrichting is dat de norm zoals die geldt voor de samenloop tussen advocaat en onafhankelijk (plan)schadeadviseur onverkort geldt voor niet-advocaten. Deze denkrichting is verdedigbaar omdat de norm voor de beoordeling van de schijn van partijdigheid in de overzichtsuitspraak algemeen is geformuleerd. De Afdeling maakt geen onderscheid tussen advocaten en niet-advocaten (het enige wat zij doet is de norm voor advocaten expliciteren).3 Het maakt voor de beoordeling van de schijn van partijdigheid ook geen wezenlijk verschil of de adviseur tevens als advocaat de belangen van de gemeente behartigt of bijvoorbeeld als grondverwerver of planschaderisico-analist. Voor een appellant zal het van buitenaf namelijk niet altijd duidelijk zijn in welke hoedanigheid adviseurs voor overheidsorganen optreden.4 Het kernpunt is niet de semantische interpretatie van het woord belangenbehartiger, maar dat de schijn wordt voorkomen dat de (plan)schadeadviseur een ‘dubbele pet’ draagt.

Net zoals gold voor (het oordeel omtrent) de onafhankelijkheid, geldt ook voor de beoordeling omtrent de schijn van partijdigheid dat een zaakgerelateerd disclosure statement van toegevoegde waarde kan zijn. De bestuursrechter toetst de onpartijdigheid van de ingeschakelde adviseur immers niet ambtshalve. Alles komt aan op hetgeen appellant daarover naar voren brengt. Dat is zelfs zo wanneer het bestuursorgaan verzaakt heeft in de eigen vergewisplicht.5 In het licht van de invloed die in de praktijk van het advies uitgaat, is het belangrijk dat appellanten eventuele bedenkingen over de onpartijdigheid vroegtijdig en nauwkeurig naar voren kunnen brengen. Een gedegen oordeel van een onpartijdige deskundige is van belang bij het accepteren van het op dat oordeel gebaseerde besluit. En dat is in het algemeen belang, omdat een grotere acceptatie van de bestuurlijke besluitvorming leidt tot minder gerechtelijke procedures.