II.1.2.1 Onderlinge verschillen

Ofschoon de hiervoor genoemde voorprocedures gemeen hebben dat op enig moment in de besluitvormingsfase een bestuurlijke herbeoordeling plaatsvindt, valt, zoals bekend, reeds na oppervlakkige beschouwing een aantal verschillen, aan te wijzen. Het meest in het oog springende verschil tussen de verschillende voorprocedures in de oorspronkelijke opzet van de Awb betreft vanzelfsprekend het algemeen verplichte karakter van de bezwaarschriftprocedure ten opzichte van het uitzonderingskarakter van de overige procedures. De bezwaarschriftprocedure dient te worden gevolgd, tenzij van deze hoofdregel bij bijzonder wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan wordt afgeweken.

Daarnaast kan het tijdstip waarop de bestuurlijke herbeoordeling plaatsvindt verschillen. In het kader van de bezwaarschriftprocedure, het administratief beroep en de goedkeuringsprocedure vindt de herbeoordeling achteraf, dat wil zeggen nádat het primaire besluit is genomen, plaats door ofwel het bestuursorgaan dat de primaire beslissing heeft genomen ofwel door een ander (hoger) bestuursorgaan. In de uniforme openbare voorbereidingsprocedure daarentegen is de herbeoordeling ingebed in de primaire besluitvormingsfase, derhalve vóórdat het primaire besluit tot stand is gekomen.1

Ook de aard en omvang van de herbeoordeling verschilt per voorprocedure. In de bezwaarschriftprocedure omvat de herbeoordeling, gelet op artikel 7:11 van de Awb, een volledige heroverweging door het betreffende bestuursorgaan. Hiermee wordt kort gezegd bedoeld dat deze beoordeling van het bestuursorgaan zich, naast rechtmatigheidsaspecten, ook (opnieuw) dient uit te strekken over beleidsmatige aspecten. Voor administratief beroep is in artikel 7:25 van Awb slechts neergelegd dat het beroepsorgaan het bestreden besluit vernietigt, voorzover het beroep ontvankelijk en gegrond acht. De bestuurlijke herbeoordeling in het kader van deze procedure kan in beginsel ook bestaan uit een volledige heroverweging door het beroepsorgaan.2 De heroverweging kan echter ook meer terughoudend van aard zijn afhankelijk van de positie die het beroepsorgaan (waarbij administratief beroep kan worden ingesteld) inneemt ten opzichte van het bestuursorgaan dat het besluit in primo heeft genomen.3 Ook de goedkeuringsprocedure leidt, soms naar aanleiding van door burgers ingediende bedenkingen, tot een herbeoordeling door een bestuursorgaan, maar deze is als uitgangspunt beperkt(er) van omvang.4 De beoordeling blijft, ingevolge artikel 10:27 van de Awb, beperkt tot het geschreven en ongeschreven recht alsmede de in bijzondere wetgeving opgenomen gronden. De openbare voorbereidingsprocedure — dat gold ook voor de 'oude' uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure — kan worden gekarakteriseerd als een inspraakprocedure die, aan de hand van door belanghebbende(n) ingediende zienswijzen, de zorgvuldigheid van de primaire besluitvorming dienen te bevorderen.5 De wetgever kenschetste destijds de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4, indien de zienswijzen gericht zijn tegen een ontwerp-besluit, als een uitgebreide hoorprocedure vooraf die bepaalde trekken van een bezwaarprocedure vooraf kan krijgen.6 Dit standpunt geldt te meer voor de later ingevoegde uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure(s) van afdeling 3.5 van de Awb, aangezien de bedenkingen in die procedure(s), gelet op artikel 3:24, eerste lid Awb altijd gericht zullen zijn tegen een ontwerp-besluit.7 In de thans geldende uniforme openbare voorbereidingsprocedure, neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb, zijn de zienswijzen altijd gericht tegen een ontwerpbesluit. Omdat deze procedure onderdeel uitmaakt van de primaire besluitvormingsfase kan de (her)beoordeling van het bestuursorgaan naar aanleiding van de ingediende zienswijzen zich uitstrekken tot zowel rechtmatigheids- als doelmatigheidsaspecten.

De verschillen die na een eerste verkenning naar voren komen tussen de voorprocedures onderling, doen de vraag rijzen naar de exacte verhouding tussen de verschillende voorprocedures. Op het eerste gezicht lijken de procedures niet zonder meer uitwisselbaar te zijn. De vraag is echter in hoeverre de functies en karakter van de verschillende procedures daadwerkelijk uiteenlopen. Bij beantwoording van de vraag naar de doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in de huidige bestuurlijke voorprocedures, dienen zoals eerder aangegeven, voor zover daarvan na nadere beschouwing sprake blijkt te zijn, de verschillen in aanmerking te worden genomen. Om die reden vindt in dit onderzoek differentiatie per voorprocedure plaats en worden de verschillende voorprocedures afzonderlijk behandeld.