Einde inhoudsopgave
Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/II.1.2.0
II.1.2.0 Introductie
mr. D.W.M. Wenders, datum 27-09-2010
- Datum
27-09-2010
- Auteur
mr. D.W.M. Wenders
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Het onderzoek beperkt zich tot de bestuurlijke procedures in het kader van een rechtsverhouding tussen burger en bestuursorgaan. De rechtsverhouding tussen verschillende bestuursorganen (in de bestuurlijke voorfase), voor zover sprake is van een 'zuiver bestuursgeschil, blijft buiten beschouwing omdat doorgaans wordt aangenomen dat de waarborgen neergelegd artikel 6 EVRM niet strekken tot bescherming van bestuursorganen of andere overheidsorganen. Organen van de, lokale en centrale, overheid kunnen ook op grond van artikel 34 EVRM geen klacht indienen bij het EHRM (zie o.m.: EHRM 1 februari 2001, Ayuntamiento de Mula t. Spanje, Reports of Judgements and Decisions 2001-1; KB 14 april 1995, AB 1995/618 m.nt. RH; HR 6 februari 1986, AB 1987/272 m.nt. FHvdB) Zie ook in deze zin het standpunt van de regering in de nota 'Alternatieve afdoening van bestuursgeschillen', Kamerstukken II 1999/00, 27 286, nr. 1, p. 4. Dat standpunt wordt onderschreven in het rapport VAR-Commissie Rechtsbescherming, p. 29. Recent heeft de Hoge Raad ook een andere benadering gehanteerd. In een uitspraak van 8 juli 2005 overweegt de HR dat ook publiekrechtelijke lichamen een beroep op het redelijke termijn-vereiste in art. 6 EVRM toekomt, HR 8 juli 2005, AB 2006/17 m.nt. A.M.L. Jansen; BNB 2005/340 m.nt. Bijl. Daarmee wijkt de HR dus af van de heersende leer dat, gelet op de jurisprudentie van het EHRM, overheidsinstanties geen beroep op art. 6 EVRM kunnen doen.
De twee openbare voorbereidingsprocedures zijn sinds 1 juli 2005 samengevoegd tot een uniforme openbare voorbereidingsprocedure, Wet van 24 januari 2002, Stb. 2002, 54. De inwerkingtreding van deze wet was afhankelijk gesteld van de Aanpassingswet Uniforme openbare voorbereidingsprocedure, welke per 1 juli 2005 in werking is getreden; Wet van 26 mei 2005, Stb. 2005, 282; Besluit van 22 juni 2005, Stb. 2005, 320. In deze en de navolgende paragrafen wordt voor zover relevant ook de oude situatie nog weergegeven.
Er is voor gekozen om de meer neutrale term bestuurlijke herbeoordeling te hanteren daar waar de voorprocedures in het algemeen beschreven worden, zodat de term bestuurlijke heroverweging, gelet op de terminologie van artikel 7:11 Awb en analoog daaraan artikel 7:25 Awb, beperkt kan blijven tot de herbeoordeling in het kader van de bezwaarschriftprocedure of het administratief beroep. De term toetsing wordt in navolging van Verheij slechts gehanteerd voor de door de bestuursrechter te verrichten beoordeling van een besluit, zie: Verheij 2003, p. 28-29.
Oorspronkelijk gold dat in de Awb slechts voor de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure in afd. 3.5 en niet voor de openbare voorbereidingsprocedure in afd. 3.4. Awb. Thans geldt ook dat indien de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is doorlopen, geen bezwaar meer gmaakt behoeft te worden, zie het huidige art. 7:1 sub d Awb.
Rapport VAR-Commissie Rechtsbescherming 2004, p. 152-153. Zie voor de (uniforme) openbare voorbereidingsprocedure: Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2008, p. 303; Kabinetsstandpunt Juridisering van het openbaar bestuur p. 21-22; Notten 1998, p. 344. Dat standpunt werd door de Awb-wetgever zoals aangegeven ten aanzien van de 'oude’ openbare voorbereidingsprocedure in afd. 3.4 van de Awb niet ingenomen, PG Awb I, p. 318-319; PG Awb p. 43-45.
Vgl: Sanders 1998, p. 240. Deze veronderstelling kan ook min of meer afgeleid worden uit hetgeen in de MvA II wordt opgemerkt bij de tweede tranche van de Awb. De wetgever geeft (zij het in het kader van de vraag of rechtspraak in twee instanties gewenst is) aan dat aan beroep op de rechter een bezwaarschriftprocedure of een daarmee vergelijkbare op bestuurlijke heroverweging gerichte procedure vooraf dient te gaan. Voorts wordt aangegeven dat ook de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure in zekere zin inwisselbaar is met een op heroverweging gerichte voorprocedure, omdat in beide gevallen sprake is van een op bestuurlijke besluitvorming gerichte procedure, PG Awb II, p. 195-196.
Het uitgangspunt sinds de inwerkingtreding van de Awb is dat een burger, alvorens beroep bij de bestuursrechter in te kunnen stellen tegen een (ontwerp)besluit van een bestuursorgaan, een bestuurlijke voorprocedure dient te doorlopen.1 Ten tijde van de eerste en tweede tranche van de Awb in 1994 kunnen vijf bestuurlijke procedures worden onderscheiden die aan de procedure bij de bestuursrechter vooraf kunnen gaan: de bezwaarschriftprocedure, het administratief beroep, de goedkeuringsprocedure en de openbare voorbereidingsprocedures van afdeling 3.4 en afdeling 3.5. Thans zijn dat er nog maar vier omdat de beide openbare voorbereidingsprocedures zijn samengevoegd tot een procedure, de uniforme voorbereidingsprocedure in afdeling 3.4 Awb.2
Aan het beroep op de bestuursrechter dient derhalve een bestuurlijke herbeoordeling van de (ontwerp)besluitvorming vooraf te gaan.3 In de regel vindt die bestuurlijke herbeoordeling plaats in het kader van de bezwaarschriftprocedure. In artikel 7:1, eerste lid, onderdelen a tot en met d van de Awb is neergelegd dat geen bezwaar behoeft te worden gemaakt tegen op bezwaar genomen besluiten alsmede besluiten waarvoor administratief beroep, de goedkeuringsprocedure of de uniforme voorbereidingsprocedure is voorgeschreven.4 In beginsel behoeft slechts eenmaal een bestuurlijke voorprocedure te worden gevolgd alvorens tegen een besluit beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. De achterliggende gedachte is met name geweest dat het volgen van de bezwaarschrift-procedure tegen een in het kader van een van de verschillende andere procedures genomen besluit te zeer een herhaling van zetten zal opleveren, omdat reeds door een (ander) bestuursorgaan een herbeoordeling heeft plaatsgevonden in een van de (ontwerp)besluitvorming.5 Aan deze gedachtegang lijkt de vooronderstelling ten grondslag te liggen dat sprake is van enige mate van vergelijkbaarheid van de verschillende voorprocedures, zodat het daaropvolgend doorlopen van de bezwaarschriftprocedure geen of onvoldoende meerwaarde kan hebben.6 Aangenomen wordt dat sprake is van enige (mate van) overlap in de functies en het karakter van de verschillende bestuurlijke voorprocedures.