4.5.1 Kiesdrempel

In het kader van het risico op parlementaire versplintering is enkele malen de verhoging van de kiesdrempel bepleit. Daarvoor zou een grondwetswijziging niet nodig zijn, mits de kiesdrempel de evenredigheid van de vertegenwoordiging maar niet al te zeer aantast. Het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging geldt ingevolge artikel 53 Gw immers ‘binnen door de wet te stellen grenzen’, een zinsnede die werd opgenomen om parlementaire versplintering te kunnen tegengaan. Een wettelijke kiesdrempel zou zo’n grens vormen.7

Vermeldenswaardig is het in 1970 door KVP-leden Kolfschoten, Andriessen en Van Schaik aanhangig gemaakte wetsvoorstel ter verhoging van de kiesdrempel naar 2% van de stemmen. De verhoging moest ervoor zorgen dat ‘uit de verkiezingen een parlement geboren wordt, dat berekend is op zijn taak’.8 Met andere woorden: een parlement waarin minder partijen vertegenwoordigd waren. De KVP-leden waren van mening dat een afname van het aantal partijen het te voeren debat ten goede zou komen. Zo betwijfelden zij onder andere of de kleine partijen, wegens gebrek aan mankracht, wel in staat waren om bijdragen van het vereiste niveau te leveren aan het parlementaire debat. De leden erkenden dat het percentage van 2% arbitrair kon worden genoemd, maar volgens hen was het een aanvaardbaar minimum om enig effect te kunnen sorteren, terwijl het niet in strijd zou zijn met het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging. De KVP-leden zagen in de afschaffing van de opkomstplicht bij verkiezingen (1970) een extra reden om een hogere kiesdrempel in te voeren. De effecten van die afschaffing waren bij de Provinciale Statenverkiezingen van 1970 direct goed merkbaar geweest: twee miljoen kiezers bleven weg. Waar partijen in 1967 nog een krappe 46.000 stemmen nodig hadden om aanspraak te maken op een zetel, was de kiesdeler nu flink gedaald: minder dan 36.000 stemmen waren al genoeg voor een zetel. De indieners verwachtten dat deze daling het voor kleine partijen nog aantrekkelijker zou maken om mee te doen aan de verkiezingen.

De leden waren zich bewust van het belangrijkste tegenargument – een hogere kiesdrempel geeft kleine partijen geen kans en doet afbreuk aan de evenredigheid – maar gaven aan geen nieuwe argumenten aan te kunnen voeren om de tegenstanders te overtuigen.9 Het voorstel kon op kritiek rekenen van meerdere fracties, die wezen op de verzwakking van de positie van kleine partijen die de verhoging tot gevolg zou hebben. De teneur van de kritiek was dat de aanwezigheid van minderheden in het parlement de democratie juist ten goede kwam. Niet zelden bleken de kleine partijen in staat om een belangrijke bijdrage te leveren aan het parlementaire debat. Zo wees de CPN-fractie bijvoorbeeld op het belang van het door de kleine partijen geboden tegenspel aan de grote partijen. Daarnaast werd ontkend dat het parlement niet voldoende ‘berekend op zijn taak’ zou zijn en werd in twijfel getrokken of de verhoging van de kiesdrempel wel een oplossing zou vormen voor de geschetste problemen (voor zover die dus al bestonden).10 Ook werd gewezen op de kiesrechtelijke consequenties van de verhoging door te stellen dat de stemmen van diegenen die op partijen stemmen die de kiesdrempel niet halen, verloren gaan, en dat dat dus resulteert in een parlement waarin groepen kiezers slechter zijn vertegenwoordigd.11 Bovendien trokken verschillende fracties de zuiverheid van de motieven van de KVP-leden in twijfel en betichtten zij de partij van zeteldiefstal. Door kleine partijen uit te sluiten van de verdeling der zetels zou de KVP wellicht haar eigen positie, in het licht van haar zich opstapelende verkiezingsnederlagen, wat kunnen versterken. De uitkomst van dit politieke steekspel laat zich raden: het voorstel haalde het niet. Besloten werd om de objectieve en noodzakelijke ondergrens van 0,67% niet in te wisselen voor een arbitraire, wettelijke grens. Het efficiencyargument legde het af tegen de heersende opvatting dat minderheden zo getrouw mogelijk vertegenwoordigd moeten worden in de Staten-Generaal. Daarmee verhoudt zich niet dat meer stemmen dan noodzakelijk ‘verloren’ gaan.

Na het afschieten van dit voorstel raakte het thema op de achtergrond. Tot een nieuwe poging, in de vorm van een nieuw wetsvoorstel dat de invoering van een wettelijke kiesdrempel beoogt, is het sindsdien nooit meer gekomen. Wel lijkt de roep om een kiesdrempel, in het licht van het versplinterde politieke landschap anno 2024, sterker te worden. De Tweede Kamerverkiezingen van 2021 leverden zeventien partijen zetels op, waarmee het record uit 1918 geëvenaard werd. De afsplitsingen die daarop nog volgden, brachten het totaal op eenentwintig Kamerfracties.12 De verkiezingen van 2023 brachten dat aantal terug naar vijftien fracties. Zeven daarvan bestaan uit drie zetels of minder.

De zorg bestaat dat de versplintering van het parlement de parlementaire werkzaamheden in het gedrang brengt. Een fractie met weinig leden betekent dat deze leden ieder een zware portefeuille hebben. Kleine Kamerfracties zullen prioriteiten moeten stellen en kunnen zich niet met alle onderwerpen in gelijke mate bezighouden.13 Een wettelijke kiesdrempel zou kunnen helpen om het aantal kleine Kamerfracties te beperken en er zo voor zorgen dat de verkiezingsuitslag een volksvertegenwoordiging oplevert die beter berekend is op haar taak: het (mede) creëren van wetgeving en het controleren van de regering. Een drempel van bijvoorbeeld 2%, hetgeen neerkomt op een minimum van drie zetels, is daarbij verdedigbaar in het licht van het uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging. Een dergelijk percentage voorkomt dat de kiesdrempel verstarrend, dat wil zeggen in het voordeel van gevestigde partijen, werkt. Nog steeds kunnen nieuwe partijen het bestel gemakkelijk binnenkomen, om vervolgens door te kunnen groeien en een bredere achterban op te bouwen.

Naast het functioneren van deze kleine fracties, houden de zorgen omtrent parlementaire versplintering ook verband met het feit dat de grotere Kamerfracties minder groot zijn dan voorheen. Ook die ontwikkeling bemoeilijkt de parlementaire besluitvorming, nu het daarmee moeilijker wordt om meerderheden te creëren. Ook hier kan een kiesdrempel van waarde zijn, omdat met het afvallen van kleine partijen die de kiesdrempel niet halen, zetels overblijven ter verdeling onder de grotere partijen. Daarnaast kan een wettelijke kiesdrempel ertoe leiden dat kiezers eerder op grotere partijen stemmen, waarvan zeker is dat zij de kiesdrempel halen. De strategisch stemmende kiezer zal willen voorkomen dat zijn stem ‘verloren’ gaat aan een partij die waarschijnlijk toch geen Kamerzetels zal bemachtigen.

Een kiesdrempel van 2% kan de hierboven beschreven problemen tot op zekere hoogte tegengaan, maar een zaligmakende oplossing is de kiesdrempel niet. Nog los van het feit dat de daadwerkelijke effecten van een kiesdrempel zich niet laten voorspellen, geldt dat de huidige versplintering ook deels wordt veroorzaakt door Kamerleden die zich afsplitsen. Een hogere kiesdrempel gaat deze afsplitsingen niet tegen. Ook nu al zijn af-splitsers over het algemeen weinig succesvol bij een volgende verkiezingsdeelname, maar dat weerhoudt Kamerleden er niet van hun fractie te verlaten. De introductie van een kiesdrempel is dus allerminst een panacee om een ‘effectieve’ verkiezingsuitslag te bewerkstelligen. Op dit belang van effectiviteit en de (andere) middelen om die effectiviteit te bevorderen, gaat hoofdstuk 9 verder in.