4.5.2 Kiesdistricten

Een ander nadeel van het Nederlandse stelsel is gelegen in de gebrekkige band tussen kiezer en gekozene, die absolute evenredigheid in combinatie met een lijstenstelsel met zich brengt. De afwezigheid van kiesdistricten plaatst kandidaten op afstand van de kiezer. Al vanaf de invoering ervan werd het stelsel om die reden bekritiseerd. Men beklaagde zich over de gegroeide invloed van politieke partijen. Omdat Nederland feitelijk verworden was tot één groot kiesdistrict, waren partijen nu genoodzaakt zich landelijk te organiseren – een ontwikkeling die overigens wel al in de tijd van het districtenstelsel inzette. De invloed van partijbesturen op de volgorde van de kandidatenlijst werd ter discussie gesteld en werd gezegd ten koste te gaan van de band tussen de kiezer en gekozene.1 De partij stelt immers de kandidatenlijst vast en op de personele samenstelling van de Tweede Kamer heeft de kiezer, afgezien van de hierboven besproken regeling omtrent voorkeurstemmen, weinig invloed. Met de invoering van het hierboven besproken lijstenstelsel en de invloed van politieke partijen op die lijsten verschoof de focus van de individuele kandidaat – die uiteindelijk in de Kamer terechtkomt – onvermijdelijk naar de politieke partij.

De gebrekkige persoonlijke binding tussen kiezer en kandidaat is vaak reden geweest om het kiesstelsel ter discussie te stellen. Vaak werd daarbij de optie verkend om het land onder te verdelen in kiesdistricten. Dat een zuiver districtenstelsel afbreuk doet aan de evenredige vertegenwoordiging, staat buiten kijf. Stel dat Nederland wordt onderverdeeld in tien kiesdistricten waarin steeds vijftien zetels te verdelen zijn. De feitelijke kiesdrempel bedraagt in ieder kiesdistrict dan 6,67% van de stemmen. De stemmen van kiezers die hun voorkeur uitspreken voor een partij die, bijvoorbeeld, uiteindelijk 5% van de stemmen behaalt, gaan verloren. Dergelijke verliezen kunnen in elk van de tien kiesdistricten optreden en kunnen ertoe leiden dat een substantieel deel van de kiezers niet wordt vertegenwoordigd. Daarnaast zet een onderverdeling in kiesdistricten de absolute gelijkwaardigheid van stemmen onder druk. De ‘waarde’ van een stem wordt immers bepaald door de verhouding tussen het aantal stemmen en het aantal te verdelen Kamerzetels. Deze verhouding zal verschillen per kiesdistrict, nu het praktisch onmogelijk is om de kiesdistricten zodanig vast te stellen dat zij allemaal precies hetzelfde aantal kiezers omvatten.2 De grootst mogelijke evenredigheid wordt dus bereikt door het land te beschouwen als één groot kiesdistrict en daarbinnen alle Kamerzetels onder de partijen te verdelen.3 Een zuiver districtenstelsel doet afbreuk aan de evenredigheid. Wel zou het mogelijk zijn om, ter handhaving van de evenredigheid, kiesdistricten te combineren met een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Een voorbeeld betreft het Duitse stelsel, waarin de kiezer twee stemmen heeft: een op een districtskandidaat en een op een landelijke lijst. Die laatste stem is het uitgangspunt voor de zetelverdeling tussen partijen, waardoor de evenredigheid gewaarborgd is.

De Staatscommissie-Teulings/Donner, die onder andere moest adviseren over een herziening van het kiesstelsel in het kader van de gebrekkige band tussen kiezer en gekozene en daarbij niet aan het grondwettelijk kader gebonden was, wees in 1958 een terugkeer naar het meerderheidsstelsel af, omdat de verkiezingsuitslag daarin vaak een onjuiste weergave van de stemverhoudingen geeft.4 Ook een combinatie van evenredige vertegenwoordiging met een districtenstelsel, naar Duits of Deens voorbeeld, vond zij ongewenst. De commissie voorzag dat een dergelijk stelsel regionalisme en provincialisme zou bevorderen, hetgeen zij ongewenst achtte. Voor zover de band tussen kiezer en gekozene herstelling behoefde, moedigde de commissie de partijen aan om gebruik te maken van ‘moderne’ middelen als pers, radio en televisie om het electoraat aan te spreken.5 Zij verkoos het huidige stelsel van evenredige vertegenwoordiging, inclusief zijn gebreken, boven de introductie van kiesdistricten, in welke vorm dan ook.

In 1968 wees de Staatscommissie-Cals/Donner ook op de hierboven reeds genoemde nadelen van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Om deze bezwaren te adresseren, bepleitte de commissie de invoering van kiesdistricten. De commissie merkte op dat het stelsel van evenredige vertegenwoordiging op verschillende manieren kan worden ingevuld, en dat de invoering van kiesdistricten niet per se een grondwetswijziging behoeft.6 Ter ondersteuning van dat standpunt verwees de commissie naar de wijze van verkiezing van de Eerste Kamerleden, waarvoor het grondwettelijk uitgangspunt van evenredige vertegenwoordiging ook geldt.7 Op dat moment werden de leden gekozen door vier provinciegroepen: een bewijs dat een onderverdeling in kiesdistricten niet per se in strijd is met de evenredige vertegenwoordiging. In tegenstelling tot het oorspronkelijke, aan de invoering van het stelsel der evenredige vertegenwoordiging ten grondslag liggende uitgangspunt, beschouwde de commissie evenredigheid als een ondergrens, waarboven verschillende modaliteiten denkbaar zijn.8 Het kabinet onderschreef, in reactie op de bevindingen van de staatscommissie, dit standpunt en vond dus ook dat een wijziging van het kiesstelsel met verminderde evenredigheid als gevolg niet per definitie in strijd is met artikel 53 Gw.9 Het kabinet en de staatscommissie waren het er daarnaast over eens dat de ruimte wel beperkt is. De grondwettigheid van voorstellen tot herziening van het kiesstelsel moet worden beoordeeld aan de hand van de vraag in hoeverre zij de ‘evenredigheid’ van de vertegenwoordiging aantasten. Naarmate het aantal kiesdistricten groeit, komt de evenredigheid sterker onder druk te staan. Per kiesdistrict zijn dan immers minder zetels te verdelen. Dat betekent dat concessies gedaan moeten worden aan de evenredigheid van die verdeling.10 In dat kader wees de staatscommissie een onderverdeling in 18 kiesdistricten dan ook van de hand, omdat daarin het aantal zetels dat per kieskring te verdelen zou zijn, in verhouding tot de (kiesgerechtigde) bevolking, te klein zou zijn en dus niet meer te verenigen was met het uitgangspunt van evenredigheid.11 Het uiteindelijke advies, dat de introductie van ‘ongeveer 12 kiesgebieden’ behelsde, waarbinnen steeds een ongeveer gelijk aantal zetels te verdelen was, weigerde het kabinet over te nemen, omdat men het stelsel nog niet voldoende uitgekristalliseerd vond.12

Na de bevindingen van de Staatscommissie-Cals/Donner bleef het een tijd stil. In de jaren negentig bogen achtereenvolgens de commissie-Deetman en de commissie-De Koning zich over een herziening van het kiesstelsel. De eerste definieerde het probleem (een gebrekkige relatie tussen kiezer en gekozene), het was aan de commissie-De Koning om een oplossing te adviseren. In een wijziging van het kiesstelsel zag zij weinig heil. Zij zocht de oplossing eerder bij het gedrag van de partijen, die bijvoorbeeld regionale kandidaten de ruimte moesten geven.13 In 1999 gaf vervolgens de nota ‘Wijziging kiesstelsel’ de voorzet voor het in het regeerakkoord van Balkenende I uitgesproken voornemen om ‘het regionale element en de herkenbaarheid van personen bij de Tweede Kamerverkiezingen’ te versterken.14 De nota zette een zestal kiesstelsels uiteen die allemaal zouden passen binnen het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Een aantal van deze voorstellen behelsde de introductie van kiesdistricten. Overigens weigerde de Kamer de nota in behandeling te nemen, omdat in de nota geen stelling werd genomen ten aanzien van de wenselijkheid van elk van deze voorstellen.

Tot slot verdient de in 2003 ondernomen poging om het kiesstelsel te wijzigen opmerking. In een zogeheten hoofdlijnennotitie getiteld ‘Naar een sterker parlement’ toonde het kabinet zich voorstander van een herziening van het kiesstelsel, opnieuw binnen de grenzen van de evenredige vertegenwoordiging.15 De genoemde voordelen van de evenredige vertegenwoordiging op basis van lijsten stonden voor de regering nog altijd buiten kijf.16 Desondanks kon zij meerdere redenen noemen waarom het stelsel herziening behoefde. Al deze redenen berustten op de gegroeide aandacht voor de individuele politicus, die ten koste ging van de aandacht voor de partij. Volgens het kabinet hield het huidige kiesstelsel onvoldoende rekening met die verschuiving. Als gevolg daarvan was de band tussen kiezer en gekozene verzwakt (hetgeen leidde tot een minder ‘krachtig’ parlement), hadden veel kiezers het gevoel ‘geen werkelijke keuze’ te hebben en stond de functie van politieke partijen onder druk.17 Om de evenredige vertegenwoordiging te kunnen handhaven, maar de in de praktijk gerezen problemen weg te nemen, bepleitte de regering de invoering van een gemengd kiesstelsel. Dat zou inhouden dat evenredige vertegenwoordiging werd gecombineerd met een (meervoudig) districtenstelsel, waarin de Tweede Kamer voor de helft bestond uit landelijke kandidaten, en voor de andere helft uit districtskandidaten.18 De kiezer brengt in zo’n gemengd stelsel twee stemmen uit: een op een (landelijke) lijst en een op een districtskandidaat. Voor de verdeling van de zetels tussen de verschillende politieke partijen zouden de landelijke stemmen als uitgangspunt worden genomen (waarmee het element van evenredigheid in beginsel gewaarborgd bleef).19 De toedeling van de zetels aan de individuele kandidaten binnen die partij zou vervolgens geschieden op basis van de op de districtskandidaten uitgebrachte stemmen. Het in 2005 ingediende wetsvoorstel dat de daadwerkelijke hervorming van het kiesstelsel moest bewerkstelligen, werd echter ruim een jaar later ingetrokken, nadat bleek dat de coalitiepartijen geen overeenstemming konden bereiken over de exacte invulling van het gemengde stelsel.20

De verschillende initiatieven die in de loop der jaren zijn genomen om het kiesstelsel te herzien, getuigen ervan dat het beginsel van evenredige vertegenwoordiging zo wordt uitgelegd dat evenredigheid, zij het binnen bepaalde grenzen, te combineren is met de invoering van kiesdistricten. Vanaf welk moment een districtenstelsel niet meer voldoet aan het principe van evenredigheid, is in zijn algemeenheid niet te zeggen. Steeds moet beoordeeld worden in hoeverre evenredigheid het principiële uitgangspunt van het kiesstelsel blijft. Daarbij speelt bijvoorbeeld mee dat een districtenstelsel in zuivere vorm een verhoging van de feitelijke kiesdrempel betekent, waardoor meer stemmen verloren gaan dan nu het geval is. Aan die verhoging is echter op verschillende manieren tegenwicht te bieden. Het hanteren van ‘overschotzetels’, of het vaststellen van de zetelverdeling tussen partijen aan de hand van een apart uit te brengen, landelijke stem, zoals hierboven besproken, zijn daarvan voorbeelden.