4.3.4 De afschaffing van de deelgemeenten in 2014

De grootste (inhoudelijke) beperking van de mogelijkheden tot binnengemeentelijk decentralisatie volgde in 2014 met de afschaffing van de deelgemeenten. De deelgemeenten waren een bijzondere variant van de territoriale commissie en kenden tussen 1992 en 2014 een zelfstandige wettelijk grondslag. Het kabinet-Rutte-I besloot de deelgemeenten, die alleen bestonden in Rotterdam en Amsterdam, af te schaffen omdat zij te veel een vierde bestuurslaag waren gaan vormen. Dit sloot volgens het kabinet niet aan op de bestuurlijke hoofdstructuur van Nederland en deed afbreuk aan de eenheid van het gemeentebestuur en het primaat van de drie hoofdorganen.1

De afschaffing van de deelgemeenten had tot direct gevolg dat de mogelijkheid voor de raad verdween om de bevoegdheid over te dragen tot het vaststellen van verordeningen die door straffen of bestuursdwang gehandhaafd worden. In artikel 156 lid 5 Gemeentewet (oud) was een uitzondering opgenomen op het verbod op overdracht uit lid 2 van dat artikel voor zover het overdracht aan deelgemeenten betrof. Dit lid verdween in 2014 uit de Gemeentewet. De kabinetten-Rutte-I en Rutte-II meenden daarnaast dat met het verdwijnen van de deelgemeenten de mogelijkheid voor de raad verdween om in het algemeen verordenende bevoegdheid over te dragen aan territoriale bestuurscommissies.2 Beide kabinetten baseerden dit op het schrappen van artikel 156 lid 5 Gemeentewet. Deze bewering werd door de regering gedurende de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel niet altijd even consistent aangehouden. In haar reactie op het advies van de RvS gaf de regering aan dat er geen misverstand over kon bestaan dat met het verdwijnen van de deelgemeenten ook de mogelijkheid verdween tot het overdragen van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften.3 Tegelijkertijd gaf de regering in de reactie aan dat de mogelijkheid tot overdracht van die bevoegdheid ‘in belangrijke mate’ ongedaan zou worden gemaakt, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat hij niet geheel verdween.4 In de nota naar aanleiding van het verslag in de Tweede Kamer gaf de regering wederom conflicterende signalen af door in één en hetzelfde document te stellen dat overdracht van de verordenende bevoegdheid in zijn geheel niet meer mogelijk zou zijn én dat de overdracht slechts in beperkte mate mogelijk zou zijn.5 In de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer stelde minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat het slechts een theoretische mogelijkheid was om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen die niet door straffen of bestuursdwang te handhaven waren.6 De bevoegdheid daartoe kon wel overgedragen worden, maar dat was in zijn ogen onzinnig. Even later merkte hij dan weer tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel tot twee keer toe op dat aan bestuurscommissies ex artikel 83 Gemeentewet niet de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften kon worden overgedragen.7 Hoewel deze tekstuele tegenstrijdigheden ruimte laten om te betogen dat de regering niet elke verordenende bevoegdheid van overdracht heeft willen uitsluiten, staat zo’n betoog lijnrecht tegenover de bedoeling van het wetsvoorstel. Evident wilde de regering de deelgemeenten afschaffen omdat deze naar haar mening te veel een vierde bestuurslaag waren gaan vormen. Kenmerkend daarvoor was volgens de regering dat zij beschikten over een breed taken- en bevoegdheden pakket en, al dan niet als zelfstandig criterium, over de bevoegdheid algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Omdat deze bevoegdheid als conditio sine qua non werd gezien voor het zijn van een zelfstandige bestuurslaag, kan moeilijk een andere conclusie worden getrokken dan dat de regering met het wetsvoorstel beoogde de overdracht van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften in zijn geheel onmogelijk te maken.

Op dit standpunt van de regering is veel kritiek gekomen. Er zijn namelijk verschillende redenen te geven waarom er ook na afschaffing van de deelgemeenten nog verordenende bevoegdheid mag worden overgedragen aan territoriale commissies. Ten eerste gaf de regering zelf aan dat na inwerkingtreding van het wetsvoorstel artikel 156 Gemeentewet het kader bleef voor de overdracht van raadsbevoegdheden.8 Dit artikel gaat er zoals gezegd vanuit dat delegatie aan het college en bestuurscommissies mogelijk is, tenzij de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht verzet. In lid 2 is een niet-limitatieve lijst van bevoegdheden opgenomen die in ieder geval niet mogen worden overgedragen. Lid 3 bepaalt daarnaast dat de raad ten aanzien van verordeningen die door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven zijn alleen de bevoegdheid mag overdragen tot vaststelling van nadere voorschriften met betrekking tot bepaalde door hem in zijn verordeningen aangewezen onderwerpen. Hieruit leidde de Raad van State en anderen af dat de raad wel de bevoegdheid mag overdragen om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen die niet door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven zijn.9 Dit punt hangt nauw samen met het tweede argument, namelijk artikel 154 lid 1 Gemeentewet. Daarin is bepaald dat de raad op overtreding van zijn verordeningen en van die van andere organen waaraan ingevolge artikel 156 verordenende bevoegdheid is gedelegeerd, straf kan stellen. Dit artikel kan niet anders geïnterpreteerd worden dan dat de raad bevoegd is verordenende bevoegdheid over te dragen aan een ander orgaan. Gek genoeg is het artikel op geen enkel moment tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel afschaffing deelgemeenten ter sprake gekomen. Gezien de vele slordigheden in de parlementaire stukken10 is het niet onwaarschijnlijk dat het artikel door de regering over het hoofd is gezien. Het derde argument dat de verordenende bevoegdheid ook na afschaffing van de deelgemeenten nog mag worden overgedragen, is dat het in de praktijk veelvuldig gebeurt. Dit is bijvoorbeeld het geval op het terrein van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. Het is schering en inslag dat het college van de raad de bevoegdheid gedelegeerd krijgt om nadere regels te stellen over de uitwerking van een raadsverordening.11 Deze nadere regels kunnen algemeen verbindende voorschriften inhouden.12Artikel 156 Gemeentewet, op basis waarvan deze delegatie geschiedt, maakt geen onderscheid tussen het college en eventuele bestuurscommissies, waardoor moet worden aangenomen dat het stellen van nadere regels ook zou kunnen worden gedelegeerd aan bestuurscommissies.

Voor het standpunt van de regering dat na afschaffing van de deelgemeenten de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften niet meer kan worden overgedragen, valt in feite maar één argument te geven. Uiteindelijk is het wetsvoorstel van de regering door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen en is ook niet weersproken dat de bevoegdheid niet meer zou kunnen worden overgedragen. De bedoeling van de wet is daarmee duidelijk. In vergelijking met de hiervoor genoemde argumenten vóór de mogelijkheid tot overdracht van verordenende bevoegdheid legt dit ene argument slechts weinig gewicht in de schaal. De tekst en het uitgangspunt van artikel 156 jo. artikel 154 Gemeentewet zijn helder: de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften mag worden overgedragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet of de voorschriften door straffen of bestuursdwang zijn te handhaven. Ook de bevoegdheid tot het vaststellen van nadere regels, waaronder algemeen verbindende voorschriften kunnen worden begrepen, bij verordeningen die door straffen of bestuursdwang worden gehandhaafd, mag worden overgedragen aan het college of een bestuurscommissie. Dat is alleen anders wanneer de medebewindswetgeving waarop een verordening is gebaseerd zich tegen overdracht verzet. Het standpunt van de regering moet daarom als onjuist worden beschouwd. Hooguit zou kunnen worden betoogd dat met het afschaffen van de deelgemeenten de mogelijkheid tot blanco delegatie van verordenende bevoegdheid is komen te vervallen. In het geval van voorschriften die door straffen en bestuursdwang te handhaven zijn, is dat al uitgesloten. In artikel 156 lid 3 Gemeentewet is immers geregeld dat het college in het geval van delegatie alleen nadere regels mag stellen met betrekking tot bepaalde door de raad in de verordening aangewezen onderwerpen. Een verbod op blanco delegatie zou passen in het idee van de regering dat zo’n bevoegdheid een territoriale commissie te veel zou doen lijken op een deelgemeente en daarmee een vierde bestuurslaag, die nou juist zijn afgeschaft in 2014. Voor deze gedachte zijn echter geen verdere argumenten aan te dragen.

Hoe dit ook zij, dat aan bestuurscommissies nog steeds verordenende bevoegdheid kan worden overgedragen, wil nog niet zeggen dat zij daarmee kunnen beschikken over een taken- en bevoegdhedenpakket vergelijkbaar met dat van de voormalige deelgemeenten.13 Dat is al sinds de introductie van een aparte wettelijke voorziening voor zware territoriale commissies in de Gemeentewet 1992 niet meer mogelijk. Tijdens de parlementaire behandeling van de Gemeentewet 2002 werd de bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet expliciet als lichte commissie naast de zwaardere deelgemeenten aangeduid.14 De bestuurscommissies zijn daarmee nooit bedoeld om te beschikken over eenzelfde taken- en bevoegdhedenpakket als de deelgemeenten. Wellicht dat op juridisch-technische gronden zou kunnen worden betoogd dat artikel 156 Gemeentewet de ruimte laat om min of meer dezelfde bevoegdheden over te dragen aan bestuurscommissies als dat er aan deelgemeenten werden overgedragen.15 Dat zou evenwel de facto tot het tegenovergestelde leiden van wat de wetgever met het afschaffen van de deelgemeenten heeft willen bereiken. De bedoeling van de wetgever is op dit punt zo helder, dat een dergelijke handelswijze in strijd met de wet moet worden geacht.