c. Verbetering landbouwstructuur

Net als ten aanzien van de bedrijfsmatige exploitatie-eis het geval is, lijkt door de geleidelijke, maar gestage verbreding van de doelstelling en inzetbaarheid van het instrument kavelruil een inperking op doelstellingsterrein, zoals een (her)introductie van de eis ‘verbetering landbouwstructuur’ binnen de kaders van onderdeel 1, niet te passen bij de hedendaagse kavelruil. Daarnaast ontstaat, gezien de ervaringen met dit criterium binnen de oude q-vrijstelling, het gevaar dat met de incorporatie van deze vrijstelling in kavelruilsferen een doos van Pandora in huis gehaald wordt: het criterium, dat als doel heeft het bieden van een adequaat filter ter wering van kavelruilen die geen voordelen opleveren voor de landbouwstructuur, zal waarschijnlijk meer kwaad dan goed doen. De onduidelijkheden ten aanzien van de elementen die moeten leiden tot de conclusie al of geen structuurverbetering, de discussies over feiten, eindeloze jurisprudentie en opinies in de literatuur, het behoort allemaal tot de mogelijke nadelige gevolgen. Bovendien is het begrip ‘bedrijfsmatige exploitatie ten behoeve van de landbouw’ onderdeel van de eis ‘verbetering landbouwstructuur’, zoals deze vanaf 1 januari 2001 voor het oude onderdeel q gold. Als, zoals in onderdeel C.4 behandeld, het opnemen van dit element in de tekst van de vrijstelling al niet aan te bevelen is, dan geldt dit temeer voor de eis waar het bedrijfsmatigheidscriterium aan ontsproten is.

Ook dient in ogenschouw te worden genomen dat er binnen de kavelruil reeds slechte ervaringen zijn opgedaan met een afgezwakte versie van de eis ‘verbetering landbouwstructuur’, namelijk de objectieve verbeteringseis uit (thans) artikel 16 WILG.1 Deze eis heeft voor veel onzekerheid, discussies en (fiscale) onrust gezorgd, die de inzetbaarheid en effectiviteit van het instrument kavelruil zeker niet ten goede kwamen.

Zelfs al zou men, ondanks de hiervoor opgesomde nadelen, van mening zijn dat nadere afgrenzing van de kavelruil door een ‘verbetering landbouwstructuur’-achtige voorwaarde gewenst is, dan wacht de schier onmogelijke taak om adequate, hanteerbare, de verbrede doelstelling en rechtsontwikkeling van de kavelruil omvattende (deel) criteria te bedenken. Het simpelweg aansluiten bij de tekst van het oude artikel 6a UBBR is, zo moge duidelijk zijn, niet mogelijk. Jaren geleden, toen de kavelruil nog dicht bij zijn agrarische ‘roots’ stond, had dit overigens wel gekund.’In den beginne’ hadden de kavelruil en de (oude) q-vrijstelling, via de objectieve verbeteringseis en de unisectorale doelstelling en de overige agro-fiscale vrijstellingen, waaronder met name de vrijstelling voor naburige landerijen via de eis ‘verbetering landbouwstructuur’, een gemeenschappelijke basis: verbetering van de landbouwstructuur hield vaak ook een objectieve verbetering van de landinrichting in en vice versa. Zo hadden beide eisen oog voor de verkavelingssituatie, afstandsverkorting, vermindering van de versnippering et cetera. In de loop der jaren is de ‘tweeling’ echter uiteen gedreven, enerzijds door wijziging van de inhoud en opzet van onderdeel q, maar anderzijds nog meer door de gemaakte (politieke) keuzes ten aanzien van de fiscale behandeling van kavelruilen bij onderdeel 1. Ten aanzien van de herverkaveling, als bijna uitsluitend ‘agrarisch’ instrument, is de scheefgroei beperkt en is men ‘dichter bij de bron’ gebleven. Door deze rechtsontwikkeling is mijns inziens voor een ‘voorwaarde verbetering landbouwstructuur’ geen plaats meer. De kavelruil is dit station reeds geruime tijd gepasseerd.