Het EVRM en het materiële omgevingsrecht (SteR nr. 22) 2015/7.6.4:7.6.4 Causaal verband

Het EVRM en het materiële omgevingsrecht (SteR nr. 22) 2015/7.6.4

7.6.4 Causaal verband

Documentgegevens:

D.G.J. Sanderink, datum 01-03-2015

Datum: 01-03-2015
Auteur: D.G.J. Sanderink
JCDI: JCDI:ADS442572:1
Vakgebied(en): Internationaal publiekrecht / Mensenrechten
Omgevingsrecht / Bijzondere onderwerpen

Voor overheidsaansprakelijkheid voor een bestaande aantasting van een door het evrm beschermd belang is, zoals in paragraaf 2.2.2 is uiteengezet, een handelen en/of nalaten van de overheid vereist dat in causaal verband staat met een aantasting van een door het evrm beschermd belang. Voor een recht op schadevergoeding ingevolge artikel 6:162 BW is ook een causaal verband vereist, namelijk een causaal verband tussen een onrechtmatig handelen en/of nalaten en de schade. Bij een vermeende schending van de positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten (waaronder de positieve verplichting tot handhaving) gaat het om een beweerdelijk onrechtmatig nalaten van de overheid. In veel gevallen zal vastgesteld kunnen worden dat de overheid een of meer concrete handelingen had kunnen verrichten die de aantasting van het door het evrm beschermde belang zouden hebben voorkomen. In die gevallen levert het vereiste van causaal verband geen bijzondere problemen op. In het kader van de bespreking van het vereiste van causaal verband bij de positieve verplichting om algemeen en concreet toezicht te houden is reeds gebleken dat het soms minder duidelijk is dat een of meer concrete handelingen van de overheid een aantasting van dat belang (in de bewoordingen van artikel 6:162 BW: schade) zouden hebben voorkomen, zodat in die gevallen het causale verband tussen het nalaten van de overheid en de aantasting van het beschermde belang (de schade) lastiger vast te stellen is.1 Ook bij het nalaten van de overheid om (voldoende) handhavend op te treden tegen overtredingen van omgevingsgerelateerde regelgeving kan het causale verband tussen het nalaten van de overheid en de aantasting van het beschermde belang (de schade) soms lastig vast te stellen zijn. Over het algemeen is het causale verband in situaties van nalaten van (voldoende) handhaving echter aanzienlijk minder problematisch dan in situaties van nalaten van (voldoende) algemeen toezicht. Dit komt, doordat in situaties van niet (voldoende) handhavend optreden de overheid met de overtreding bekend was of had moeten zijn en bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.2 In veel gevallen zal het wel duidelijk zijn dat de overheid door handhavend optreden tegen de haar bekende overtreding de aantasting van het beschermde belang (de schade) had kunnen voorkomen. Bij het nalaten van (voldoende) algemeen toezicht ligt dat anders, omdat het goed mogelijk is dat zij bij het wel houden van voldoende algemeen toezicht (ook) niet op de hoogte zou zijn geweest van de overtreding doordat zij (gezien het feit dat zij niet alles overal kan controleren) haar controles toevallig en legitiem richtte op andere activiteiten en situaties.3 In dat geval zou zij de belangenaantasting (schade) ook niet hebben (kunnen) voorkomen.

Dat het causale verband bij nalaten van (voldoende) handhaving minder problematisch is, blijkt ook uit de praktijk. Zo kostte het het Hof Den Haag in het arrest-Rotterdam en DCMR/Reaal Schadeverzekeringen e.a. niet veel moeite om een causaal verband vast te stellen tussen het nalaten van (voldoende) handhavend optreden en de schade.4 Ook in de rechtspraak van de bestuursrechter wordt soms op eenvoudige wijze causaal verband tussen het niet (tijdig en voldoende) handhavend optreden tegen een overtreding en de schade vastgesteld. In een uitspraak van de ABRvS was bijvoorbeeld het verzoek van een verhuurder om schadevergoeding wegens huurderving in geschil. Dit verzoek had de verhuurder aan het college van burgemeester en wethouders van Nuth gericht, omdat hij huurinkomsten had gederfd doordat het college niet (tijdig) had beslist op zijn verzoek van 21 juni 2004 om handhavend op te treden tegen overtredingen van geluidsnormen door een nabij de verhuurde woning gelegen bedrijf. Door de geluidsoverlast en het niet (tijdig) optreden daartegen had hij de huurprijs van de woning namelijk maandenlang met € 880 per maand moeten verlagen. Volgens de ABRvS was niet in geschil dat het college door op het verzoek om handhaving tijdig een beslissing tot handhaving te nemen een einde aan de overschrijding van de geluidnormen had kunnen maken. De ABRvS achtte het aannemelijk dat zonder het niet tijdig beslissen de huurderving in de periode van 19 juli 2004 tot medio februari 2006 niet zou zijn opgetreden en kende de verhuurder een schadevergoeding van € 16.720 toe.5

Zoals gezegd, zal het vaststellen van het causale verband tussen het nalaten van de overheid om (voldoende) handhavend op te treden tegen overtredingen van omgevingsgerelateerde regelgeving enerzijds en de aantasting van het beschermde belang (de schade) anderzijds soms wel lastig zijn.6 Bij de positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten ter bescherming van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen (waaronder de positieve verplichting tot handhaving) gaat het, zoals in paragraaf 6.3.5 is opgemerkt, om een (specifieke) inspanningsverplichting ter bescherming van die belangen. Om praktisch en effectief te zijn dient een benadeelde de overheid op een schending van die verplichting aan te kunnen spreken en schadevergoeding voor de daardoor geleden schade te kunnen verkrijgen. Indien eenmaal vaststaat dat de overheid heeft nagelaten (voldoende) handhavend op te treden en daarmee dus haar positieve verplichting heeft geschonden, moet daarom naar mijn oordeel (eventueel met toepassing van de omkeringsregel) in beginsel aangenomen worden dat causaal verband bestaat tussen dat nalaten (die schending) en de belangenaantasting (schade).7

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

Zie paragraaf 6.3.5.

Dat de overheid in situaties van niet (voldoende) handhavend optreden met de overtreding bekend was of had moeten zijn volgt uit de in paragraaf 7.1 gegeven definitie van ‘handhaving’ en ‘handhavend optreden’. Die begrippen zijn daar gedefinieerd als het door een overheidsorgaan door middel van feitelijke handelingen en/of rechtshandelingen van individuele strekking (proberen te) beëindigen van een aan het overheidsorgaan bekende overtreding van een wettelijk voorschrift en/of vergunningvoorschrift. Indien de overheid de overtreding niet kende, kan haar pas niet (voldoende) handhavend optreden (schending van de positieve verplichting tot handhaving) verweten worden als zij op grond van de positieve verplichting tot het houden van (voldoende) algemeen en/of concreet toezicht de overtreding had moeten kennen. Als zij de overtreding had moeten kennen, is overigens ook sprake van een schending van de positieve verplichting tot het houden van (voldoende) algemeen en/of concreet toezicht.

Zie paragraaf 6.3.5.

Zie Hof Den Haag 22 maart 2011, r.o. 5.1-5.4, ECLI:NL:GHSGR:2011:BP8578 (Rotterdam en DCMR/Reaal Schadeverzekeringen e.a.). Overigens onderzocht het Hof Den Haag (als gevolg van de aangevoerde grieven) strikt genomen slechts of causaal verband bestond tussen de overtreding van de vergunningvoorschriften en de brand, maar uit het arrest volgt dat de gemeente en DCMR aansprakelijk waren voor de schade vanwege het niet (voldoende) handhavend optreden tegen die overtredingen. Zie voor een uitgebreide bespreking van dit arrest paragraaf 7.6.2.

Zie ABRvS 28 juli 2010, r.o. 2.6.5, ECLI:NL:RVS:2010:BN2670. Een onjuiste en van deze uitspraak afwijkende toepassing van het vereiste van causaal verband bevat ABRvS 18 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK3649. In deze zaak stond vast dat een imkervereniging in strijd met het bestemmingsplan bijen op een perceel had gehouden, dat omwonenden het college van burgemeester en wethouders om handhaving hadden verzocht en dat het college, in strijd met de beginselplicht daartoe, niet tijdig een juiste beslissing op dat verzoek had genomen. Volgens de ABRvS bestond er geen rechtstreeks causaal verband tussen het niet tijdig handhaven van de bepalingen van het bestemmingsplan en de gestelde schade. De gestelde schade was volgens haar namelijk veroorzaakt door het door de vereniging houden van bijen ter plaatse. Met dit oordeel miskende de ABRvS mijns inziens dat van een voldoende causaal verband ook sprake kan zijn bij twee of meer samenwerkende/samenlopende oorzaken (zie over deze meervoudige causaliteit onder meer Klaassen 2007, p. 34-35 en Asser/Hartkamp en Sieburgh 6-II 2013, nr. 86). Ook is algemeen aanvaard dat een nalaten (zoals het niet of niet tijdig handhaven) rechtens causaal kan zijn voor het ontstaan van schade (zie Asser/ Hartkamp en Sieburgh 6-II 2013, nr. 84). Terecht paste de ABRvS die onjuiste causaliteitsbenadering dan ook niet toe in de genoemde, recentere uitspraak uit 2010.

Zo was het vaststellen van het causale verband tussen (het nalaten handhavend op te treden tegen) de overtredingen en de schade wel lastig in HR 25 oktober 2002, r.o. 7.2- 7.3, ECLI:NL:HR:2002:AE4364 (Heeze-Leende/Lammers), maar dit lijkt vooral samen te hangen met de aard van de opgevoerde schade(posten).

Voor een nadere onderbouwing van dit standpunt verwijs ik naar hetgeen ik in paragraaf 6.3.5 over het causale verband heb betoogd bij schendingen van de positieve verplichting om algemeen en concreet toezicht te houden. Dat betoog is van overeenkomstige toepassing bij schendingen van de positieve verplichting tot handhaving (en schendingen van de Nederlandse beginselplicht tot handhaving).