De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.8.5.2:6.8.5.2 ELFPO: ruimte voor sanctiebepalingen van de Awb?

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.8.5.2

6.8.5.2 ELFPO: ruimte voor sanctiebepalingen van de Awb?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Voor de ELFPO-subsidies geldt dat zij zijn aan te merken als subsidies in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. De administratieve maatregelen en sancties die zijn neergelegd in de Commissieverordeningen nrs. 1975/2006 en 1122/2009 en van toepassing zijn op ELFPO-subsidies kunnen rechtstreeks door nationale uitvoeringsorganen worden toegepast, mits op nationaal niveau in een bevoegdheidsgrondslag is voorzien voor het desbetreffende nationaal uitvoeringsorgaan.1 In het kader van ELFPO is er, gelet op artikel 2 van de Beleidsregels verlagen subsidie PoP2,2 voor gekozen om aan de administratieve maatregelen en sancties uit voormelde verordeningen uitvoering te geven met toepassing van de afdelingen 4.2.5 en 4.2.6 van de Awb.3

Voor zover de Europese administratieve sancties en maatregelen met behulp van de sanctiebepalingen van de Awb worden opgelegd, rijst in de eerste plaats de vraag in hoeverre dit Europeesrechtelijk is toegestaan. Door uitvoering te geven aan rechtstreeks toepasselijke Europese verordeningbepalingen met toepassing van de sanctiebepalingen van de Awb, wordt verhuld dat het om rechtstreeks toepasselijke verordeningbepalingen gaat en gesuggereerd dat nationaal recht noodzakelijk is. In de tweede plaats leidt de toepassing van de sanctiebepalingen van de Awb tot een aantal hierna te bespreken problemen.

Ten eerste gaat de Europese subsidieregelgeving die ziet op de verstrekking van de ELFPO-subsidies ervan uit dat ook bij het beoordelen van de betaalaanvraag dient te worden bezien of aan de voorwaarden is voldaan om voor de Europese subsidie in aanmerking te komen. Voor de meeste ELFPO-subsidies die in Nederland worden verstrekt, is de beslissing op de betaalaanvraag vertaald in het besluit tot subsidievaststelling. Deze Europese regel is niet verwonderlijk, nu voor ELFPO-subsidies veelal pas door middel van controles ter plaatse kan worden vastgesteld of een recht op een Europese subsidie bestaat. Door middel van administratieve controles zal immers niet altijd zijn te achterhalen of het natuurbeheer bijvoorbeeld plaatsvindt op landbouwgronden. Het is uiteraard onmogelijk voor het nationaal bestuursorgaan om altijd voordat op de aanvraag tot subsidieverlening wordt beslist een controle ter plaatse uit te voeren. De Europese subsidieregelgeving verplicht daar ook niet toe. Uit de Europese subsidieverordening die ziet op ELFPO-subsidies vloeit namelijk voort dat indien wordt geconstateerd dat niet aan de voorwaarden voor subsidieverstrekking is voldaan, de verleende of vastgestelde subsidie wordt ingetrokken. Daarbij is niet relevant of sprake is van onregelmatigheden, dan wel de onjuiste verlening is te wijten aan het nationaal bestuursorgaan. Problematisch is dat de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb niet in alle gevallen zonder meer een grondslag zullen bieden om de Europese subsidie in te trekken indien achteraf blijkt dat niet aan de voorwaarden tot toekenning is voldaan.4

Een tweede probleem is dat de sanctiebepalingen van de Awb discretionair zijn geformuleerd. Dit betekent dat een belangenafweging dient plaats te vinden. De sanctiebepalingen die zijn neergelegd in de Europese verordeningen die op de uitvoering van het ELFPO zien, moeten worden beschouwd als gebonden bevoegdheden.5 Slechts in heel specifieke gevallen, zoals overmacht, kan van de intrekking van de Europese subsidie worden afgezien.

De minister van EL&I en de provincies hebben ook beseft dat de subsidietitel van de Awb niet afdoende is om de Europese verplichtingen na te leven. Vandaar dat bijvoorbeeld in de Regeling LNV-subsidies is bepaald dat de minister indien in het kader van de aanvraag met opzet onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt dan wel de aanvrager kunstgrepen heeft uitgevoerd om aan de eisen voor subsidieverstrekking te kunnen voldoen, onverminderd de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb, een subsidieverlening of subsidievaststelling wordt ingetrokken.6 Voormelde gronden voor intrekking passen niet binnen de limitatief geformuleerde gronden van de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb, zodat de bevoegdheid tot intrekking wordt uitgebreid. Problematisch daarbij is dat de uitbreiding niet plaatsvindt in een wet in formele zin, maar in een lagere ministeriële regeling.7 Verder worden in de Beleidsregels verlagen subsidie PoP2 discretionaire bevoegdheden van de subsidietitel van de Awb getransformeerd tot gebonden bevoegdheden.8 Volgens de toelichting dienen deze beleidsregels ter invulling van de ruimte die de Commissieverordening nr. 1975/ 2006 nog biedt. Europeesrechtelijk is problematisch dat voor een beleidsregel een inherente afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 van de Awb bestaat, hetgeen niet goed past bij de gebonden bevoegdheden die zijn neergelegd in de Europese subsidieverordeningen.

Ingewikkeld is in dit kader de regeling zoals deze geldt voor de subsidies agrarisch natuurbeheer die door GS worden verstrekt, op grond van de Subsidieregeling Natuur- en Landschapsbeheer. Deze subsidies worden in jaar x verleend. In dat kader wordt tevens een jaarvergoeding vastgesteld. Aan het eind van de jaren x tot en met x + 5 wordt een jaarvergoeding vastgesteld, die wordt verlaagd, overeenkomstig de Commissieverordening nr. 1975/2006. In jaar x + 6 geldt dat de laatste jaarvergoeding wordt vastgesteld en tegelijkertijd de ELFPO-subsidie wordt vastgesteld. In Subsidieregeling Natuur- en Landschapsbeheer is in de artikelen 10.1 en 10.2 neergelegd dat GS de gedurende vijf jaar vast te stellen jaarvergoedingen verlaagt overeenkomstig de in de Commissieverordening nr. 1975/2006 neergelegde administratieve sancties en maatregelen, indien de subsidieverplichtingen dan wel de randvoorwaarden niet zijn nageleefd. Voor zover ruimte resteert voor de toepassing daarvan, wordt de jaarvergoeding verlaagd overeenkomstig de Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun 2006.9 Slechts in heel specifieke gevallen, zoals overmacht en onvoorziene omstandigheden, kan van het lager vaststellen van de Europese subsidie worden afgezien.10 Deze ELFPO-subsidies worden echter wel verleend en vastgesteld, overeenkomstig de subsidietitel van de Awb. Na een besluit tot subsidieverlening en 4 jaarvergoedingen wordt de subsidie in jaar x+6 vastgesteld. Artikel 4:46, tweede lid, van de Awb bevat een discretionaire bevoegdheid tot het lager vaststellen van de subsidie. Dit betekent dat een belangenafweging dient plaats te vinden. De Subsidieregeling Natuur- en Landschapsbeheer bevat echter een gebonden bevoegdheid om de jaarvergoeding overeenkomstig de Commissieverordening nr. 1975 /2006 te verlagen. Indien de subsidie in het zesde jaar wordt vastgesteld, is GS op grond van het Europese recht gehouden om de vastgestelde jaarvergoedingen, gecorrigeerd door de op grond van de Commissieverordening nr. 1975/2006 opgelegde administratieve sancties en maatregelen, bij elkaar op te tellen en de ELFPO-subsidie op dat bedrag vast te stellen. In de Subsidieregeling Natuur- en landschapsbeheer is gelet daarop neergelegd dat GS bij de vaststelling van de subsidies rekening houdt met de verlagingen die ingevolge de artikelen 10.1 en 10.2 zijn opgelegd. Door de subsidieverstrekking in het vat van de subsidietitel van de Awb te gieten, wordt echter de indruk gewekt dat ten aanzien van de vraag of de Europese subsidie lager wordt vastgesteld, een discretionaire bevoegdheid bestaat. Hoewel het voorgaande tot het juiste Europeesrechtelijke resultaat leidt, ontstaat onnodige verwarring over de toepasselijkheid van de subsidietitel van de Awb. Vandaar dat er in paragraaf 6.3.4 voor is gepleit om de formele bevoegdheden tot het opleggen van administratieve sancties en maatregelen die zich lenen voor rechtstreekse toepassing neer te leggen in een Wet inzake Europese subsidies.

Over de voorgaande gesignaleerde problemen bestaat nog geen jurisprudentie van de Nederlandse bestuursrechter. In de zaak Wamsteker die ziet op de programmaperiode 2000-2006 gaat de ABRvS er gewoon van uit dat artikel 4:48 van de Awb als bevoegdheidsgrondslag moet worden aangemerkt, terwijl de Commissieverordening nr. 2419/2001 zich leende voor rechtstreekse toepassing door het nationaal uitvoeringsorgaan.11 De ABRvS besteedt daaraan ten onrechte geen aandacht en moet zich in veel bochten wringen om in artikel 4:48 van de Awb een intrekkingsgrond te vinden. Mijns inziens zouden nationale bestuursorganen die ELFPO-subsidies verstrekken de sanctiebepalingen uit de Verordening nr. 1698/2005 en Commissieverordening nr. 1975/2006 (de opvolger van de Commissieverordening nr. 2419/2001) — voor zover zij zich daarvoor lenen — rechtstreeks moeten toepassen. Dit is in de eerste plaats in overeenstemming met het feit dat Europese verordeningen niet mogen worden omgezet in nationaal recht. Ten tweede wordt niet langer de indruk gewekt dat de sanctiebepalingen van de subsidietitel van de Awb van toepassing zijn, terwijl uit lagere regelingen blijkt dat van de bescherming die deze bepalingen bieden niets overblijft, omdat discretionaire bevoegdheden worden dichtgeregeld en de limitatieve gronden voor intrekking worden uitgebreid.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.