6.2.5 Tussenconclusie: de betekenis van vertegenwoordiging en het lastverbod voor initiatieven

Hoewel de tekst van de vertegenwoordigingsbepaling en het lastverbod sinds 1814 nauwelijks is gewijzigd, is de betekenis van beide bepalingen in de loop der tijd behoorlijk veranderd. Ontwikkelingen rondom het kiesrecht, het kiesstelsel en politieke partijen vormden hiertoe de aanleiding. De vertegenwoordigingsbepaling was oorspronkelijk bedoeld om de aard van de eenheidsstaat uit te drukken en volksvertegenwoordigers op te dragen het algemeen belang te behartigen. Het eerste onderdeel van deze betekenis is nauwelijks relevant meer aangezien niemand er tegenwoordig nog bang voor hoeft te zijn dat de provincies de boventoon gaan voeren in Nederland. De bepaling drukt wel tot op de dag van vandaag uit dat het de taak van volksvertegenwoordigers is het algemeen belang te behartigen. Sinds 1917 wordt de vertegenwoordigingsbepaling daarnaast zo geïnterpreteerd dat de Staten-Generaal een afspiegeling moeten zijn van de in de maatschappij bestaande politieke overtuigingen. Vertegenwoordigers geven uitdrukking aan deze afspiegeling, waarbij zij het algemeen belang dus niet uit het oog mogen verliezen. Het lastverbod is sinds 1814 gehandhaafd om volksvertegenwoordigers tot het vervullen van die taak in staat te stellen. De krachten waartegen volksvertegenwoordigers beschermd moeten worden, zijn in de loop der tijd veranderd. In 1814 moest er bescherming geboden worden tegen beïnvloeding door provincies, in 1848 tegen kiezers en georganiseerde groepen, sinds 1917 voornamelijk tegen onevenredige beïnvloeding door politieke partijen en sinds 1983 deels weer tegen de ongefilterde wil van kiezers. Het voorbeeld van zelfbinding aan partijprogramma’s en referendumuitslagen illustreert deze ontwikkelingen. Zelfbinding aan referendumuitslagen toont tegelijkertijd aan dat het handelen van vertegenwoordigers in overeenstemming met vertegenwoordiging als uitdrukking van de wil van kiezers op punten wringt met de klassiek-liberale en partijpolitieke opvattingen over vertegenwoordiging. Wanneer volksvertegenwoordigers zichzelf namelijk binden aan referendumuitslagen, dan verschuift daarmee materieel de besluitvorming naar het referendumelectoraat. Vooral bij een laag opkomstpercentage kan dat ertoe leiden dat er een besluit wordt genomen dat noch de partijpolitieke verhoudingen weerspiegelt noch in overeenstemming is met de eigen opvattingen van de volksvertegenwoordigers. De drie ideeën over vertegenwoordiging kunnen, kortom, onderling botsen, maar zijn alle drie tot de Grondwet te herleiden.

Zoals in de inleiding van deze paragraaf is gesteld, geldt het voorgaande niet alleen voor de Staten-Generaal en de leden daarvan, maar evengoed voor de gemeenteraad en diens leden. Wanneer dan initiatieven als de Sociale Raad worden getoetst aan de betekenis van het lastverbod en de vertegenwoordigingsbepaling dan blijkt dat er spanningen kunnen optreden die eerst en vooral het gevolg zijn van het gebruik van loting als selectiemechanisme voor deelnemers. Dit mechanisme valt niet te rijmen met het oude klassiek-liberale idee dat vertegenwoordigende taken verricht moeten worden door de meest gekwalificeerde personen die gezamenlijk het algemeen belang behartigen. Als de selectie van een vertegenwoordiging geheel willekeurig is, betekent dat immers ook dat de kwaliteit van de deelnemers geheel willekeurig zal zijn.1 In theorie valt loting beter te rijmen met vertegenwoordiging als afspiegeling van de in maatschappij aanwezige politieke opvattingen. Als de groep waaruit geloot wordt groot genoeg is en er geen verdere complicaties zijn, dan komt er namelijk een (politieke) vertegenwoordiging tot stand die gelijk is aan de (politieke) vertegenwoordiging die er zou zijn wanneer 100% van de stemgerechtigden hun stem zouden uitbrengen. Helaas laat de praktijk zien dat er in dit verband altijd complicaties optreden. Zo wordt er bij initiatieven als de Sociale Raad bijna altijd gewerkt met gewogen loting. Dat houdt in dat er bij de selectie van deelnemers meer rekening wordt gehouden met bepaalde kenmerken dan het geval zou zijn wanneer er geloot zou worden op basis van pure kans.2 Daarnaast wijst onderzoek uit dat wanneer er geloot wordt en deelname aan een burgerraad niet verplicht is er een hoge mate van zelfselectie plaatsvindt.3 Dit betekent dat personen die bijvoorbeeld politiek geïnteresseerd zijn meer geneigd zijn deel te nemen dan personen die dat niet zijn. Gewogen loting en zelfselectie zorgen ervoor dat de gelote vertegenwoordiging niet geheel willekeurig tot stand komt, waardoor er een reëel risico bestaat dat de politieke verhoudingen in de groep niet overeenkomen met die in de maatschappij. Loting verhoudt zich ten slotte slecht tot vertegenwoordiging als uitdrukking van de wil van burgers. Op het eerste gezicht doet dat misschien vreemd aan. De gedachte achter zowel een vertegenwoordiging samengesteld op basis van loting als een vertegenwoordiging die de wil van de burgers uitdrukt, is namelijk dat deze besluiten nemen die de mening van de gewone burgers reflecteren. Het belangrijke verschil zit hem in de manier waarop die mening “gevonden” wordt. Deelnemers van gelote vertegenwoordigingen nemen deel aan besluitvorming als gewone burgers en geven hun eigen mening. Zij worden daarbij alleen wel geacht representatief te zijn voor met hen vergelijkbare burgers die niet aan de beraadslaging deelnemen.4 In het geval van de Sociale Raad vond de organisatie het bijvoorbeeld belangrijk dat er personen uit alle kernen van de gemeente aanwezig waren. Deze personen werden niet expliciet als vertegenwoordiger van hun kern aangewezen, maar omdat zij er nu eenmaal woonden, werd hun mening representatief geacht voor die van de andere burgers uit die kern. Wellicht dat deze redenering sociaalwetenschappelijk hout snijdt, maar zij staat op zeer gespannen voet met het idee van vertegenwoordiging dat ten grondslag ligt aan artikel 4 Grondwet. Het kiesrecht zoals dat in artikel 4 Grondwet is vormgegeven, beoogt gelijke invloed van alle kiesgerechtigden te verzekeren op de samenstelling van algemeen vertegenwoordigende organen. Het kiezen of gekozen worden is daarbij een handeling die de autonomie van het individu onderstreept. Iedereen heeft zelf invloed op het uitbrengen van zijn stem of het zich verkiesbaar stellen. Wanneer een vorm van loting wordt gebruikt voor de selectie van vertegenwoordigers, kan een individu geen invloed uitoefenen op de standpunten die hij behartigd wil zien noch op de persoon die dat voor hem moet doen. Met andere woorden, de (collectieve) wil komt niet tot stand door handelingen van individuen maar door kans. De parallel met politieke partijen dringt zich hier op. Deze werpen feitelijke barrières op voor het passieve kiesrecht doordat zij de toegang beheersen tot de vertegenwoordigende organen. Loting zoals dat door Van Reybrouck wordt bepleit, doet iets soortgelijks alleen dan voor de actieve kant van het kiesrecht. Ieder individu heeft in beginsel het recht en evenveel kans om tot een vertegenwoordigend orgaan te worden benoemd, maar het ontzegt individuen zelf de mogelijkheid om hun vertegenwoordigers te kiezen. Dit wordt met zoveel woorden door Van Reybrouck bevestigd wanneer hij loting prijst als dé manier om het ideaal van de gelijke verdeling van politieke kansen te herstellen.5 Die redenering houdt alleen rekening met de passieve kant van het algemeen kiesrecht en negeert de actieve kant.

De vraag is dan of dit gegeven, dat de opvatting over vertegenwoordiging zoals die geïncorporeerd is in initiatieven als de Sociale Raad op gespannen voet staat met de manier waarop het wettelijk kader uitdrukking geeft aan vertegenwoordiging, gevolgen heeft voor de verenigbaarheid van dergelijke initiatieven met dat wettelijk kader. In beginsel luidt het antwoord op deze vraag ontkennend. Dat komt omdat een oordeel van de Sociale Raad niet meer is dan een advies aan de gemeenteraad. De raad en zijn leden mogen zich op wat voor wijze dan ook laten adviseren over (voorgenomen) gemeentelijk beleid, en dus ook door een gelote burgerraad. Dat deze burgerraad een verschillende opvatting over vertegenwoordiging heeft, doet daar niets aan af. Sterker nog, het aanleveren van verschillende gezichtspunten aan het besluitvormende orgaan wordt in een consensusdemocratie juist positief gewaardeerd omdat dat leidt tot inclusievere besluiten. Ook is het zo dat er in het wettelijk kader al drie verschillende opvattingen over vertegenwoordiging geïnstitutionaliseerd zijn die met elkaar kunnen concurreren. Het institutionaliseren van een extra opvatting over vertegenwoordiging verandert in beginsel niets wezenlijks aan deze situatie, behalve dan dat het wellicht lastiger wordt voor raadsleden om verschillende belangen tegen elkaar af te wegen.

Het institutionaliseren van een initiatief als de Sociale Raad botst pas met het wettelijk kader op het moment dat het de bedoeling is dat de raad zich op voorhand committeert aan de oordelen van het initiatief. Een dergelijk voornemen stuit af op het lastverbod, dat moet garanderen dat raadsleden zelfstandig inhoudelijk het beleid bepalen. Zij kunnen zich daarbij laten adviseren, maar zij kunnen niet materieel de (inhoudelijke) besluitvorming overlaten aan een ander orgaan zonder bevoegdheden daartoe formeel te delegeren.6 Dat is zeker het geval wanneer het andere orgaan niet geacht kan worden de vormen van vertegenwoordiging te kunnen realiseren die de vertegenwoordigingsbepaling en het lastverbod veronderstellen. Mocht men daarom een opzet willen institutionaliseren waarbij de raad zich op voorhand kan committeren aan de oordelen van een initiatief, dan dient het lastverbod gewijzigd te worden. Dat zou neerkomen op een principiële wijziging van het wettelijk kader omdat het een inbreuk is op het eerste fundamentele beginsel van de gemeentelijk democratie. Op dat moment kan namelijk niet meer worden beweerd dat het politieke primaat berust bij de raad. De normering en de afweging tussen de verschillende opvattingen over vertegenwoordiging en de belangen die deze centraal stellen, zou dan materieel verplaatst worden naar een ander orgaan dat niet direct gekozen is.