5.5.6.2 Europese middelen, maar toch staatssteun?

Uit de formulering van artikel 107 VWEU blijkt dat het bij staatssteun moet gaan om steunmaatregelen die door een staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd. Echter, Europese subsidies komen ten laste van de Europese begroting. Om die reden meenden veel auteurs tot voor kort dat in het kader van de verstrekking van Europese subsidies geen sprake kon zijn van staatssteun.1 Zij worden in dat oordeel gesteund door een arrest van het Hof van Justitie uit 1982.2 Daarin kwam de vraag aan de orde in hoeverre een aandeel in een Europees tariefcontingent, hetgeen tot gevolg heeft dat bepaalde heffingen niet aan de EU behoeven te worden afgedragen, viel aan te merken als staatssteun. In dit arrest overweegt het Hof van Justitie dat het aan de orde zijnde financiële voordeel niet als staatssteun kan worden aangemerkt, omdat het voordeel niet met staatsmiddelen, maar met Europese middelen wordt bekostigd. Voor wat betreft de bij de Europese subsidies behorende cofinanciering zou kunnen worden gesteld dat deze de Europese subsidies verplicht flankeren en dus in beginsel delen in de rechtmatige status daarvan. Het is de vraag of voormelde jurisprudentie nog steeds van betekenis is, in het licht van de thans geldende Europese staatssteun- en subsidieregelgeving. Deze regelgeving biedt op dit punt niet veel helderheid.

Uit de Europese staatssteunregels volgt dat de Europese subsidies in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of de verstrekking van nationale subsidies bij de Europese Commissie moeten worden aangemeld, dan wel op grond van de-minimis-regels of de algemene groepsvrijstellingsverordening van aanmelding kan worden afgezien. Dit betekent echter nog niet dat de Europese subsidie zelf als staatssteun kunnen kwalificeren.3 Voorts is in de Richtsnoeren visserij- en de aquacultuursector bepaald dat lidstaten financiële bijdragen uit het Europees Visserijfonds medegefinancierde acties die onderdeel zijn van een OP niet aan de Commissie behoeven te melden.4 Hoewel het onwaarschijnlijk is dat de Europese subsidie wel zou moeten worden aangemeld, wordt de principiële vraag of de Europese subsidie zelf staatssteun is, ontweken. De Richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw-en de bosbouwsector zijn iets duidelijker, nu daarin wordt vastgesteld dat er geen principieel onderscheid bestaat tussen de Europese en nationale steun, nu de economische gevolgen van die steun hetzelfde zijn.5 Vandaar dat in deze richtsnoeren een kader is neergelegd dat zowel geldt voor Europese subsidies, als voor de nationale cofinanciering en eventuele nationale steun.

In de Europese subsidieregelgeving voor de migratie- en structuurfondsen is neergelegd dat nationale uitvoeringsorganen ervoor moeten zorgdragen dat de gesubsidieerde acties in overeenstemming zijn met het Verdrag en met alle krachtens het Verdrag vastgestelde besluiten.6 Dit betekent dat de uit deze fondsen te verstrekken Europese subsidies ook in overeenstemming moeten zijn met de Europese staatssteunregels.7 Ook deze bepalingen beantwoorden de vraag of een Europese subsidie als staatssteun kan kwalificeren niet. Indien tot de conclusie wordt gekomen dat een Europese subsidie niet aan de definitie van staatssteun voldoet en daarom geen aanmelding bij de Europese Commissie plaatsvindt, worden het Verdrag en de daarop gebaseerde besluiten immers nageleefd. Voorts bevat de Europese subsidieregelgeving inzake de structuurfondsen,8 het Europees Visserijfonds9 en het ELFPO10 wel verwijzingen naar de staatssteunregels, maar deze verwijzingen zouden ook louter kunnen zien op de nationale cofinanciering.

Wel geldt dat de Europese staatssteunregels voor bepaalde ELGF-subsidies — waarvoor de eis van cofinanciering niet geldt — uitdrukkelijk buiten toepassing worden verklaard.11 Dit was niet nodig geweest, indien de omstandigheid dat sprake is van Europese middelen reeds voldoende is om te concluderen dat geen sprake is van staatssteun.

De Europese Commissie lijkt er niet aan te twijfelen dat de Europese staatssteunregels onverkort van toepassing zijn op zowel de verstrekking van de nationale cofinanciering als de Europese subsidie zelf. In verschillende Nederlandse operationele programma's die zij goedkeurde voor de huidige programmaperiode is expliciet opgenomen dat de Europese subsidies uit het ESF en EFRO en de bijbehorende nationale cofinanciering zijn aan te merken als staatsmiddelen (en dus als staatssteun kunnen kwalificeren).12 Belangrijker nog is dat de Europese Commissie in haar beschikkingenpraktijk daar ook expliciet vanuit gaat. Zo stelt zij in haar beschikking inzake een Tsjechische subsidieregeling voor de verbetering van problematische huisvesting in het kader van de regionale ontwikkeling: 'The scheme grants support by means of ERDF funds (ned: EFRO subsidies) and funds from State's budget which are awarded by managing authority of the Integrated Operational Programme, i.e. which is the Ministry for Regional Development. In light of the foregoing, it appears that the resources of the scheme and decisions of the managing authority of the TOP are directly imputable to the State and thus constitute State resources within the meaning of article 87(1) EC.'13 Ten slotte is ook uit interviews met ambtenaren van de Europese Commissie gebleken dat de Commissie zich op het standpunt stelt dat de verstrekking van Europese subsidies door nationale uitvoeringsorganen ook onder de Europese staatssteunregels valt.14 Uiteraard moet ook aan de overige vereisten van de staatssteundefinitie zijn voldaan; het moet onder meer gaan om een Europese subsidie aan een onderneming. De redenering van de ambtenaren van de Europese Commissie is dat hoewel de Europese subsidie met Europees geld wordt gefinancierd, de lidstaat en/of het nationale uitvoeringsorgaan zeggenschap krijgt/krijgen over de besteding van het Europese geld.15 Het nationale uitvoeringsorgaan zou bijvoorbeeld kunnen besluiten de Europese subsidies alleen aan bepaalde ondernemingen te verstrekken.

Voormelde visie van de Europese Commissie is echter nog niet in de jurisprudentie van het Hof van Justitie bevestigd. Jurisprudentie van het Hof van Justitie op dit punt, waarin wordt teruggekomen op het oude arrest Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor Herbert Will e.a., dient dan ook te worden afgewacht.16 Op grond van het voorgaande meen ik echter dat het desondanks verstandig is er vanuit te gaan dat Europese middelen en de nationale cofinanciering daarbij die worden verstrekt door nationale uitvoeringsorganen ook staatsmiddelen zijn in de zin van het staatssteunrecht.17 In het vervolg van dit onderzoek vormt dit dan ook het uitgangspunt.