II.5.3.2.5 Andere mogelijkheden om informatie te verschaffen

Het recht van belanghebbenden om mondeling informatie te verschaffen aan het bestuur in de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep bestaat uit meer dan alleen het recht van de belanghebbenden om dat zélf te doen. De informatie die belanghebbenden kenbaar willen maken aan het bestuur, kan ook afkomstig zijn van getuigen of deskundigen. Uit het beginsel van hoor en wederhoor vloeit voor de rechterlijke procedure voort dat de belanghebbende de mogelijkheid heeft om deze getuigen of deskundigen mondeling een verklaring te laten geven ten overstaan van de rechter (en de wederpartij).1 Onder het recht om informatie te verschaffen als onderdeel van hoor en wederhoor schaart De Waard dan ook de gelegenheid tot het doen horen van getuigen en/of deskundigen.2 De Awb-wetgever heeft in bezwaar en administratief beroep voorzien in een bepaling waaruit blijkt dat ook in die bestuurlijke fasen meegebrachte getuigen of deskundigen namens de belanghebbende kunnen worden gehoord door het bestuur, te weten artikel 7:8 en 7:22 Awb. Dat betekent dat belanghebbenden hun standpunten en bezwaren in de bestuurlijke voorfase kunnen onderbouwen of adstrueren dan wel bewijs daarvan kunnen leveren door middel van mondelinge verklaringen van getuigen en/of deskundigen.

Door het recht om getuigen of deskundigen te laten horen wordt voornamelijk de (mondelinge) verweermogelijkheden van belanghebbenden gewaarborgd, maar tegelijkertijd kunnen de verklaringen van deze getuigen ook de zorgvuldigheid van de besluitvorming dienen. In de parlementaire geschiedenis van deze bepaling wordt slechts opgemerkt dat deze regel aansluit bij de praktijk en dat het nuttig is om deze regel voor de bezwaarschriftprocedure uitdrukkelijk vast te leggen.3 Een verband met het beginsel van hoor en wederhoor wordt door de wetgever en de doctrine niet expliciet gelegd. In de rechtspraak is dit echter — hoewel de bepaling nauwelijks aan de orde is gekomen daarin — een enkele maal wel het geval. De president van de rechtbank Zutphen doet dat bijvoorbeeld door op te merken dat een goede procesorde vereist dat partijen en hun raadslieden het recht hebben om aanwezig te zijn bij het horen van getuigen door de bezwarencommissie.4

Uit de tekst van de bepaling kan worden afgeleid dat het de wetgever voor ogen stond dat zowel de belanghebbenden als de getuigen en deskundigen op een en dezelfde hoorzitting gehoord worden. De bepaling rept immers van door de belanghebbende meegebrachte getuigen of deskundigen. De bepaling stelt dit door de gekozen formulering echter niet expliciet buiten twijfel. Wel geldt op grond van artikel 7:6 Awb dat belanghebbenden in beginsel gezamenlijk worden gehoord, hetgeen meebrengt dat meegebrachte getuigen ook in aanwezigheid van alle belanghebbenden zullen worden gehoord. Hier lijkt sprake van eis die vooral vanuit een oogpunt van hoor en wederhoor en equality of arms wordt gesteld.5 Iedere belanghebbende (of diens vertegenwoordiger) moet de gelegenheid krijgen te reageren op de verklaringen van de getuigen of deskundigen. Dat hoeft echter niet tijdens de hoorzitting waarin deze personen worden gehoord te zijn, aldus de bestuursrechter, mits het geschiedt voordat het advies van de adviescommissie of besluit op bezwaar tot stand is gekomen. 6 Wel kan het zo zijn dat het horen van getuigen of deskundigen in afwezigheid van een of meer belanghebbenden ertoe kan leiden dat er een hernieuwde hoorplicht ontstaat ten aanzien van die belanghebbenden, ingevolge artikel 7:9 Awb, omdat daaruit nieuwe feiten of omstandigheden van aanmerkelijk belang naar voren zijn gekomen. Uit dien hoofde is dan een mogelijkheid tot reageren vereist.7

Indien een commissie is ingesteld die voldoet aan de vereisten neergelegd in artikel 7:13 eerste lid van de Awb, is deze commissie belast met het horen van belanghebbenden, ingevolge het derde lid van die bepaling. In het verlengde daarvan (nu deze bevoegdheid niet aan de commissie is toegekend in artikel 7:13 lid 4 Awb) moet worden aangenomen dat de commissie dan ook belast is met het horen van meegebrachte getuigen of deskundigen.8 Omdat een vertegenwoordiger van het bestuur voor het horen wordt uitgenodigd, betekent dit in de praktijk dat de getuigen in beginsel in het bijzijn van de belanghebbenden en de vertegenwoordiger van het bestuur zullen worden gehoord.9

Uit de tekst van de bepaling volgt overigens dat de belanghebbende niet per definitie vooraf de komst van de getuige of deskundige hoeft aan te kondigen. Het lijkt mij echter in verband met de verweermogelijkheden en de voorbereidingsmogelijkheden van de andere belanghebbenden wel gewenst. Indien de getuigen niet worden aangekondigd en wel worden gehoord tijdens de hoorzitting, bestaat er een kans dat andere belanghebbenden daardoor overvallen kunnen worden en niet voldoende gelegenheid hebben gehad om zich daarop voor te bereiden. Het recht om informatie te verschaffen van de ene belanghebbende, conflicteert in deze situatie met de verweermogelijkheden van de andere belanghebbenden. De Waard geeft aan dat voor het administratief beroep voor de inwerkingtreding van de Awb ook erkend werd dat er een mogelijkheid moest bestaan om getuigen of deskundigen te doen horen, maar dat deze dan wel tijdig aangezegd moesten worden.10 Hoewel een dergelijke begrenzing niet door artikel 7:8 Awb of de jurisprudentie voorgeschreven wordt, ligt het wel in de rede om deze aan te nemen. Op dat standpunt stellen ook Koenraad en Sanders zich. Zij menen dat het verdedigingsbeginsel eist dat alle belanghebbenden tijdig op de hoogte worden gesteld van het verzoek (van een belanghebbende) om getuigen of deskundigen te horen alsmede de beslissing daarop.11 Op het recht om informatie te ontvangen over de procedure, waaronder dit aspect geschaard kan worden, wordt in paragraaf 5.3.4.2 nader ingegaan.

Artikel 7:8 Awb geeft geen duidelijkheid inzake de vraag wanneer het horen van meegebrachte getuigen of deskundigen geweigerd kan worden. Doordat de wetgever een discretionaire bevoegdheid toekent aan het bestuur, heeft het bestuur de mogelijkheid om van het horen van getuigen en deskundigen af te zien. Een wettelijk criterium of voorwaarden voor de toepassing van die bevoegdheid ontbreken echter. Over het al dan niet toepassen van de bevoegdheid om meegebrachte getuigen of deskundigen te horen is ook nauwelijks jurisprudentie voorhanden. Dat zou kunnen betekenen dat het horen van door belanghebbenden meegebrachte getuigen niet of nauwelijks voor problemen zorgt in de praktijk en dat het bestuursorgaan daartoe in de meeste gevallen zal overgaan. Aangenomen kan immers worden dat indien het bestuur dit achterwege laat, terwijl een belanghebbende daarom uitdrukkelijk verzocht heeft, deze in de beroepsprocedure dat oordeel zal aanvechten.12 Een conclusie in dat kader valt echter moeilijk te trekken zonder empirisch onderzoek naar de toepassing van deze bepaling door bestuursorganen, zeker gelet op de filterwerking van de bezwaarschriftprocedure. Koenraad en Sanders merken op dat zij de indruk hebben dat nauwelijks gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om tijdens de bezwaarfase getuigen of deskundigen te horen.13

Een belanghebbende doet er in elk geval verstandig aan om de getuige of deskundige mee te brengen of diens verklaring in bezwaar naar voren te brengen. Indien het bestuur daarmee ten onrechte geen rekening houdt, kan de bestuursrechter in beroep daarover desgevraagd een oordeel vellen. Bovendien kan het zo zijn dat de bestuursrechter in de beroepsfase weigert getuigen of deskundigen te horen, omdat zulks al in de bezwaar-fase had moeten geschieden (althans door de bezwaarmaker aangeboden had moeten worden).14 Hier zou zich de trechter- of fuikbenadering die met name de Afdeling leek voor te staan tussen bezwaar en beroep ten aanzien van bewijs kunnen wreken, hoewel die de afgelopen tijd aanzienlijk gemitigeerd lijkt te zijn.15 In elk geval kan de bestuursrechter dan beoordelen of de verklaring van de getuige of deskundige relevant is en eventueel gevolgen verbinden aan de omstandigheid dat het horen achterwege is gelaten.

Uit de schaarse jurisprudentie die omtrent artikel 7:8 Awb voorhanden is, kan in elk geval het volgende worden afgeleid. Indien een getuigenverklaring niet relevant is of niets kan toevoegen aan hetgeen reeds bekend is of ingebracht is, behoeft het bestuur de getuige of deskundige niet te horen. De Afdeling stelt zich op het standpunt dat artikel 7:8 Awb niet verplicht tot het afleggen van getuigenverklaringen waaraan voor de beoordeling van de zaak geen behoefte bestaat. Volgens de Afdeling is er ook overigens geen rechtsregel die een dergelijke verplichting met zich mee zou brengen.16 Dat lijkt als zodanig een aanvaardbare benadering. Het is niet zinvol om getuigen te horen die niets kunnen toevoegen aan de behandeling van de zaak. Het beginsel van hoor en wederhoor (waaraan de Afdeling wellicht refereert indien zij spreekt over 'ook overigens is er geen rechtsregel') noopt daartoe ook niet.17

De Centrale Raad heeft de weigering van een bezwarencormnissie op een verzoek om meegebrachte getuigen te horen vanwege de omstandigheden dat de komst van de getuigen niet tevoren was aangekondigd, dat de gemachtigde vooraf mededeelde niet op de hoogte te zijn wat en waarover de getuigen zouden gaan verklaren alsmede dat partijen en de moeder van de man wel waren gehoord, gebillijkt.18 De Centrale Raad weegt daarbij echter mee dat de getuigen in de procedure bij de rechtbank meegebracht hadden kunnen worden alsook dat in hoger beroep alsnog, na aankondiging van het tegendeel, uitdrukkelijk is afgezien van het meebrengen van de getuigen. Het lijkt erop dat de Centrale Raad uit de houding van de belanghebbende (althans de gemachtigde) in beroep en hoger beroep afleidt dat de verklaringen niet van groot belang zijn dan wel dat deze zijn recht om te klagen over het niet horen door die houding heeft verspeeld.

Ook in het kader van de procedure bij de bestuursrechter bestaat de mogelijkheid voor belanghebbenden om getuigen of deskundigen mee te brengen. De bestuursrechter heeft, ingevolge artikel 8:63 tweede lid Awb, eveneens de bevoegdheid om deze niet te horen. Van die bevoegdheid mag hij gebruik maken als duidelijk is dat het horen niet zinvol is.19 In de jurisprudentie is bepaald dat het horen van getuigen of deskundigen achterwege kan worden gelaten, indien de verklaring niets toevoegt.20Het ligt voor de hand om aan te nemen dat de bestuursrechter hetzelfde criterium hanteert voor de toepassing van artikel 7:8 Awb als voor 8:63 tweede lid Awb en in beide gevallen beoordeelt of de verklaring toegevoegde waarde heeft.