10.3.4.3 Special nature conservation order

Indien naar de mening van NE bij de uitvoering van een activiteit het gevaar dreigt dat habitats of soorten in een European site worden beschadigd of vernietigd, kan deze organisatie de Minister van DEFRA verzoeken om een Special Nature Conservation Order (hierna: dwangbevel) uit te vaardigen.1 Een dwangbevel kan een zogenaamde stop notice (SK: noodbevel) bevatten. In dat geval moet degene die de schadelijke handeling uitvoert of laat uitvoeren onmiddellijk een einde maken aan de desbetreffende activiteit. Het is mogelijk om aan een noodbevel bepaalde voorwaarden te verbinden.2 Het verbieden van een activiteit met mogelijke significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van een European site is alleen mogelijk met een noodbevel. Een dwangbevel is nadrukkelijk niet voor dat doel bedoeld.3 Handelen in strijd met een noodbevel is een strafbaar feit. Overtreders kunnen worden gedwongen tot het herstel van de ontstane schade en het betalen van een geldboete van maximaal £ 5000 (ca. € 6.000).4 De CHSR 2010 bevat geen (uitputtende) opsomming van gevallen waarin een dwangbevel kan worden ingezet. Het is mogelijk om dit instrument toe te passen in de volgende situaties:

Het uitvaardigen van een dwangbevel is alleen onder bepaalde voorwaarden mogelijk. Deze regels zijn niet vastgelegd in de CHSR 2010 maar in een aparte richtlijn van het Ministerie van DEFRA (Guidance on the operation of Special Nature Conservation Orders made under Regulations 25 – 29 of, and schedule 1 tot the Conservation of Habitats and Species Regulations 2010).5 Het dwangbevel en het noodbevel zijn bedoeld als een codificatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid Hrl.6 Bij het gebruik van dit instrument moeten de eisen van artikel 6, derde en vierde lid Hrl in acht worden genomen. Naar de mening van het bevoegd gezag is een dwangbevel (al dan niet met inbegrip van een noodbevel) een ultimum remedium.7 Het is dus nadrukkelijk niet de bedoeling om op grote schaal dwang- en noodbevelen uit te vaardigen. De Minister van DEFRA is op basis van een verzoek van NE niet verplicht om een dwangbevel uit te vaardigen. Volgens de richtlijn moeten eerst alle ‘normale’ rechtsmiddelen worden ingezet om een dergelijke maatregel te voorkomen.8 Met het oog op dat doel moet NE overleggen met de persoon of personen die de mogelijke schadelijke activiteit uitvoeren of laten uitvoeren. De doelstelling van een dergelijk gesprek is het schrappen van de voorgenomen werkzaamheden of het aanpassen van de wijze van uitvoering. NE kan om dat doel te bereiken ook overleggen met andere bevoegde autoriteiten in het betrokken gebied. Zoals gezegd is het de bedoeling om schade aan habitats en soorten zo veel mogelijk met andere instrumenten dan de dwangbevel te voorkomen. De richtlijn noemt geen voorbeelden, maar het is denkbaar dat NE voor dat doel met de eigenaars of andere rechthebbenden van gronden en gebouwen een bestuursovereenkomst opstelt. Indien overleg geen resultaat oplevert en de kans bestaat dat de activiteit toch wordt uitgevoerd kan de Minister van DEFRA alsnog een dwangbevel opstellen. De minister kan dit alleen doen na een voorafgaand verzoek van NE.9

Indien de Minister van DEFRA overweegt om een dwangbevel uit te vaardigen wordt dit van te voren aangekondigd aan de persoon of personen die de bestreden handeling uitvoeren of laten uitvoeren. De aankondiging is bedoeld als waarschuwing, en stelt de betrokken persoon of personen in de gelegenheid om eigenhandig een einde te maken aan de schadelijke activiteit. Betrokkene(n) wordt of worden uitgenodigd om schriftelijk te reageren op het voornemen van de Minister van DEFRA om een dwangbevel uit te vaardigen. Indien overeenstemming uitblijft, moet de Minister een openbare hoorzitting organiseren. Tijdens deze zitting moeten alle betrokken partijen in de gelegenheid worden gesteld om hun standpunten naar voren te brengen. De hoorzitting wordt geleid door een onafhankelijke voorzitter. NE vertegenwoordigt de Minister van DEFRA. Het is verplicht om datum, locatie en het tijdstip van de openbare hoorzitting van te voren door middel van toezending aan belanghebbenden en publicatie in tenminste één lokale krant bekend te maken. De voorzitter van de hoorzitting kan de gronden waarop de (voorgenomen) dwangbevel betrekking heeft voor of tijdens de hoorzitting inspecteren. Na afloop van de hoorzitting stelt de inspecteur van NE een verslag met aanbevelingen op, en stuurt deze naar de Minister van DEFRA.10

Op basis van de uitkomsten van de hoorzitting besluit de Minister over het al dan niet definitief vaststellen van een dwangbevel. Een concept-dwangbevel kan worden aangevuld met een noodbevel. Bij een spoedeisende situatie is het ook mogelijk om eerst een noodbevel uit te vaardigen en pas daarna de bezwaren tegen een dwangbevel te bespreken. Op die manier kan worden voorkomen dat de gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten tijdens de juridische procedure in gevaar komt.11 De Minister van DEFRA kan op basis van de ingediende bezwaren tot de conclusie komt dat de activiteit toch doorgang kan vinden. In dat geval wordt de concept-dwangbevel ingetrokken en toestemming verleend voor het uitvoeren van de activiteit. In gevallen waarin mogelijkerwijs significant verstorende effecten optreden moet eerst een passende beoordeling worden opgesteld. 12Indien bij de activiteit mogelijke significante effecten optreden, is het verlenen van een toestemming alleen toegestaan voor zover is voldaan aan de zogenaamde ADC-criteria van artikel 6, derde en vierde lid Hrl.13

Een dwangbevel moet voldoen aan bepaalde procedurele voorschriften. Een dwangbevel moet een beschrijving bevatten van de aard van de betrokken (schadelijke) handeling, de naam van de European site en een datum waarop het besluit in werking treedt.14 Wanneer aan dit besluit een noodbevel wordt gekoppeld hoeft dit nog niet te betekenen dat de activiteit definitief geen doorgang kan vinden. De eigenaar of gebruiker van het land kan een activiteit na het uitvaardigen van een dwangbevel alsnog melden bij NE. In dat geval doorloopt de melding de reguliere meldingsprocedure. Indien NE goedkeuring verleent, kan de activiteit alsnog worden uitgevoerd. In beginsel is dit alleen mogelijk voor zover geen sprake is van significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden in de European site.15 Het is mogelijk om aan een goedkeuring bepaalde voorwaarden te verbinden.16

Een dwangbevel kan ingrijpende gevolgen hebben voor rechthebbenden van gronden en bouwwerken in of in de nabijheid van de betrokken European site. Om die reden heeft de Engelse wetgever het gebruik van dit instrument gebonden aan strenge procedurele voorwaarden.17 Een dwangbevel treedt, nadat het besluit op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt, onmiddellijk in werking. Het bevoegd gezag moet de eigenaren en andere rechthebbenden van betrokken gronden en gebouwen per brief hierover informeren.18 Daarnaast is het verplicht om een dwangbevel bekend te maken door publicatie in de krant London Gazette, en ten minste één lokale krant die wordt uitgegeven in het gebied waar het dwangbevel betrekking op heeft.19 In bepaalde gevallen kan het ook noodzakelijk zijn om de uitvaardiging van een dwangbevel (al dan niet in combinatie met een noodbevel) op objecten in het betrokken gebied bekend te maken.20 De bekendmaking van een dwangbevel moet voldoen aan minimumvereisten zoals een beschrijving van het betrokken gebied, een opsomming van de noodzakelijke maatregelen en een termijn waarbinnen deze maatregelen moeten worden uitgevoerd. Deze termijn bedraagt minimaal 28 dagen. Een dwangbevel is na de bekendmaking maximaal negen maanden van kracht. Het is mogelijk om een dwangbevel tussentijds te wijzigen of te herroepen. Na negen maanden moet de Minister van DEFRA de situatie (eventueel) opnieuw overwegen. De Minister kan een nieuw dwangbevel uitvaardigen onder dezelfde voorwaarden.21 Na de inwerkingtreding van een dwangbevel is het mogelijk om gedurende een periode van 28 dagen bezwaren in te dienen. In de CHSR 2010 is niet vastgelegd wie bezwaar mogen maken. Uitgaande van de redactie van de CHSR 2010 lijkt deze vorm van rechtsbescherming bedoeld voor natuurlijke rechtspersonen of rechtspersonen met juridische belangen in een European site. Indien er bezwaren naar voren worden gebracht, is de Minister verplicht om een lokale hoorzitting te organiseren met als doel de heroverweging van het dwangbevel. Dit kan resulteren in een wijziging, een herroeping of in het handhaven van het primaire besluit.22 Belanghebbenden kunnen tegen de uitvaardiging van een dwangbevel (en een noodbevel) beroep instellen bij het High Court. Dit moet uiterlijk zes weken na de inwerkingtreding van het dwangbevel gebeuren.23 De rechtsbescherming tegen een dwangbevel is (grotendeels) vastgelegd in de CHSR 2010. Dit is bij andere instrumenten niet het geval.

De uitvaardiging van een noodbevel kan schade veroorzaken bij de degene die de activiteit uitvoert of laat uitvoeren. In bepaalde gevallen moet de Minister van DEFRA achteraf de ontstane schade vergoeden. Het getroffen belang moet al (hebben) bestaan ten tijde van de uitvaardiging van het noodbevel. Daarnaast moet sprake zijn van een aantoonbaar causaal verband tussen het stil leggen van een activiteit en de ontstane schade.24 De hoogte van de schadevergoeding wordt per geval vastgesteld en voor zover van toepassing verrekend met de financiële compensatie door andere overheden.25 De uitvoering van een activiteit zonder een voorafgaande goedkeuring kan in bepaalde gevallen (blijvende) schade veroorzaken aan de kwalificerende natuurwaarden van een European site. In dat geval bestaat de mogelijkheid om een noodbevel te combineren met een zogenaamde ‘restoration order’ (hierna: bevel tot herstel). In dat geval wordt de degene die de schadelijke handeling uitvoert of laat uitvoeren verplicht om de ontstane schade te herstellen.26 Het dwangbevel is deels vergelijkbaar met de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c Nbw 1998. Beide instrumenten hebben als doel het voorkomen van significante effecten op kwalificerende habitats en soorten in Natura 2000-gebieden. In tegenstelling tot de Engelse ‘order’ kan artikel 19c Nbw 1998 alleen worden gebruikt om schade als gevolg van bestaand gebruik te voorkomen. Net als in Engeland kan in Nederland om een schadevergoeding worden verzocht, indien als gevolg van de bescherming van een Natura 2000-gebied schade ontstaat die redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van een belanghebbende behoort te blijven. In de Nbw 1998 is voor dat doel een generieke regeling in de wet opgenomen.27 In de CHSR 2010 ontbreekt een vergelijkbare regeling.