4.3.3 De Gemeentewet 2002

De grootschalige wijziging van de Gemeentewet in 2002 had logischerwijs ook gevolgen voor het commissiestelsel. De ontvlechting van de posities van de raad en het college moest allereerst ook tot uitdrukking komen in de manier waarop commissies werden ingesteld en hoe zij functioneerden. Daarnaast wilde de regering met de wetswijziging de bepalingen ten aanzien van de commissies systematisch verbeteren en de terminologie in overeenstemming brengen met de praktijk.1 De algemene grondslag voor de raad om commissies in te stellen uit de oude gemeentewet, werd niet in de nieuwe wet overgenomen. In plaats daarvan bepaalt de Gemeentewet sinds 2002 specifiek en limitatief welke soorten commissies er kunnen worden ingesteld. De belangrijkste daarvan zijn de raadscommissie (artikel 82 Gemeentewet), de bestuurscommissie (artikel 83 Gemeentewet) en de andere commissie (artikel 84 Gemeentewet). Daarnaast is het op grond van artikel 81oa Gemeentewet mogelijk een rekenkamercommissie in te stellen als vervanging van een rekenkamer. Verder bestaat er nog de mogelijkheid een gemeentelijke ombudscommissie in te stellen op grond van artikel 81w Gemeentewet. Ten slotte kan de raad in het kader van zijn onderzoeksbevoegdheden op grond van artikel 155a Gemeentewet een gemeentelijke enquêtecommissie instellen. Onder het regime van de gemeentewet 1992 was de raad bevoegd om commissies voor het college en de burgemeester in te stellen. Sinds de dualisering en de scheiding van de posities als gevolg daarvan is elk orgaan zelf bevoegd om zijn eigen commissies in te stellen. Op de inmiddels niet meer bestaande mogelijkheid om deelgemeenten in te stellen, wordt in paragraaf 4.3.4 apart ingegaan. De rekenkamercommissie en de onderzoekscommissie worden in hoofdstuk 8 behandeld.

De raad is, logischerwijs, als enige bevoegd tot het instellen van raadscommissies. Dit zijn de opvolgers van de vaste commissies van advies aan het college die hielpen de besluitvorming van de raad voor te bereiden.2 Met het oog op die taak mogen raadscommissies in overleg treden met het college. Wethouders en de burgemeester mogen volgens artikel 82 lid 2 Gemeentewet geen lid zijn van raadscommissies. Op grond van artikel 82 lid 1 Gemeentewet moet de raad een regeling treffen voor de taken, bevoegdheden, samenstelling en werkwijze van de commissie. Voor zover het de benoeming betreft van leden van de raad zorgt de raad daarnaast op grond van artikel 82 lid 3 Gemeentewet voor een evenwichtige vertegenwoordiging van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen. Deze bepaling is uit de oude Gemeentewet overgenomen om raadsminderheden te beschermen en is bedoeld om hen in staat te stellen hun oppositionele rol te vervullen.3 Artikel 82 lid 4 Gemeentewet bepaalt verder dat een lid van de raad voorzitter van de commissie is. Ten slotte verklaart artikel 82 lid 5 Gemeentewet de artikelen 19 en 21 tot en met 23 Gemeentewet van overeenkomstige toepassing. Dat betekent onder meer dat burgemeester en wethouders deel kunnen nemen aan de beraadslaging, dat deelnemers aan de beraadslaging immuniteit genieten voor hetgeen zij in vergadering hebben gezegd of schriftelijk hebben overlegd, en dat de beraadslaging in beginsel openbaar is.

Gezien de rechten en verplichtingen die op een raadscommissie rusten, is het belangrijk om te weten wanneer een commissie dan als raadscommissie moet worden beschouwd. Het begrip ‘raadscommissie’ is materieel van aard, wat betekent dat een commissie niet een raadscommissie hoeft te worden genoemd om als zodanig te kunnen worden aangemerkt.4 Een andere uitleg, namelijk dat er sprake is van een formeel begrip, strookt niet met de bedoeling van de wetgever omdat het op die manier al te gemakkelijk zou zijn voor gemeenteraden om de wettelijke verplichtingen te omzeilen die komen kijken bij het zijn van een raadscommissie. De vraag is dan wat de materiële eisen zijn. Artikel 82 Gemeentewet stelt dat raadscommissies voorbereidend werk voor de gemeenteraad verrichten, maar legt niet uit wat daar onder verstaan moet worden. Het is redelijk om aan te nemen dat het in eerste instantie aan de raad zelf is om te bepalen of daarvan sprake is. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 82 Gemeentewet kan daarnaast een aanvullend criterium gedestilleerd worden. Om te kunnen spreken van voorbereidend werk voor de gemeenteraad is het een vereiste dat dat werk in ieder geval voor een deel door raadsleden wordt verricht. Dat blijkt ten eerste uit het streven van de regering bij de dualiseringswet om raadscommissies primair commissies van raadsleden te laten zijn.5 Ten tweede blijkt het uit de kwalificatie van de werkzaamheden van raadscommissies. Volgens de regering ligt dat werk namelijk in het verlengde van dat van de raad en verrichten de commissies typische raadswerkzaamheden.6 Sterker nog, in de nadere Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer schrijft de minister dat de functie van raadscommissies in het dualistische systeem in wezen hetzelfde is als die van de voltallige gemeenteraad en dat het derhalve een volksvertegenwoordigend, kaderstellend en controlerend lichaam is.7 Een volksvertegenwoordigend lichaam dat in wezen dezelfde functie heeft als de voltallige gemeenteraad en die, op de voorzitter na, niet op zijn minst uit een paar raadsleden bestaat, laat zich moeilijk voorstellen. Overigens mogen niet-raadsleden wel lid zijn van een raadscommissie, maar daarbij moet bovenal gedacht worden aan lijstopvolgers van kleine fracties die niet genoeg raadsleden hebben om alle raadscommissies te bemannen.8 Op basis van de tekst van artikel 82 Gemeentewet zou betoogd kunnen worden dat raadscommissies op de voorzitter na volledig uit niet-raadsleden mogen bestaan. Lid 3 bepaalt namelijk dat de raad zorgt voor een evenwichtige vertegenwoordiging van in de raad vertegenwoordigde fracties, maar alleen voor zover dit de benoeming betreft van leden van de raad. A contrario geldt dan dat de raad deze plicht niet heeft wanneer er geen leden van de raad benoemd worden. Toch is het gezien de bedoeling van de wetgever en het werk dat raadscommissies dienen te verrichten niet logisch een dergelijke commissie als raadscommissie aan te merken. Het materiële criterium van het verrichten van voorbereidend werk moet zodoende deels worden ingevuld met het formele criterium dat in ieder geval een paar leden van de commissie raadslid dienen te zijn.

Naast raadscommissies zijn de raad, het college en de burgemeester bevoegd om bestuurscommissies in te stellen. Het belangrijkste kenmerk daarvan is dat deze commissies, anders dan raadscommissies, daadwerkelijk over bevoegdheden beschikken. Dit is tevens het materiële vereiste om te kunnen spreken van een bestuurscommissie. Zoals in paragraaf 4.2 is behandeld is er op grond van artikel 10:15 Awb voor de overdracht van bevoegdheden een wettelijke grondslag nodig. Artikel 156 lid 1 Gemeentewet biedt deze grondslag voor zover het bevoegdheden van de raad betreft. De artikelen 165 en 178 Gemeentewet doen hetzelfde voor de bevoegdheden van respectievelijk het college en de burgemeester. Op grond van deze artikelen kunnen in beginsel alle bevoegdheden worden overgedragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. In het geval van de raad en de burgemeester worden verder in respectievelijk artikel 156 lid 2 Gemeentewet en artikel 178 lid 2 Gemeentewet een aantal bevoegdheden expliciet van overdracht uitgesloten. Voor de raad geldt daarnaast nog op grond van artikel 156 lid 3 Gemeentewet de beperking dat de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, slechts kan worden overgedragen voor zover het betreft de vaststelling van nadere regels met betrekking tot bepaalde door de raad in zijn verordeningen aangewezen onderwerpen.9

Uit de redactie van de artikelen 156, 165 en 178 Gemeentewet blijkt dat het alleen mogelijk is bevoegdheden over te dragen aan door het overdragende orgaan zelf ingestelde bestuurscommissies. Aan bestuurscommissies ingesteld door de raad kunnen in beginsel dezelfde bevoegdheden worden overgedragen als aan het college. Het motief om iets aan bestuurscommissies over te dragen in plaats van aan het college kan wel verschillen. Wanneer de raad bijvoorbeeld burgers bij het bestuur wil betrekken, heeft het meer zin bevoegdheden over te dragen aan een uit burgers bestaande bestuurscommissie. Tijdens de parlementaire behandeling bestond er enige onduidelijkheid over de vraag of de raad en het college gezamenlijk een bestuurscommissie mochten instellen. In de Tweede Kamer werd dit door de regering nog ontkend, terwijl deze het in de Eerste Kamer wel tot de mogelijkheden rekende.10 Voorwaarde daarvoor was dan wel dat raadsleden en collegeleden geen plaats zouden nemen in deze gezamenlijk ingestelde commissie. Ondertussen blijkt uit rechtspraak dat het mogelijk is om een gezamenlijke bestuurscommissie in te stellen mits er aan de hiervoor genoemde voorwaarde wordt voldaan.11

Op grond van artikel 83 Gemeentewet kunnen zowel territoriale als functionele bestuurscommissies ingesteld worden. Territoriale bestuurscommissies richten zich primair op de uitoefening van meerdere bevoegdheden voor een bepaald gebied binnen een gemeente. De regering stelde in 2002 dat het daarbij ging om lichte territoriale commissies.12 Zware territoriale commissies dienden namelijk als deelgemeente te worden vormgegeven op grond van het inmiddels afgeschafte artikel 87 Gemeentewet. Paragraaf 4.3.4 gaat hier dieper op in. Functionele bestuurscommissies richten zich op de uitoefening van een specifieke taak, zoals sociale zekerheid of groenvoorziening, vergelijkbaar met zelfstandige bestuursorganen.13 Het orgaan dat een bestuurscommissie instelt, moet bij het instellingsbesluit ook de taken, de bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze regelen. Aan de samenstelling van bestuurscommissies worden door de wet geen extra voorwaarden verbonden. Het instellende orgaan is zodoende vrij om zelf te bepalen hoe de commissie wordt samengesteld en wie er plaats in neemt. De Greef leidt verder uit het woord ‘daarbij’ in de tekst van artikel 83 Gemeentewet af dat er na de instelling geen andere bevoegdheden meer aan de commissie gedelegeerd mogen worden dan dat zijn opgenomen in het instellingsbesluit.14 Dit lijkt een iets te strikte lezing van het artikel te zijn. Nergens blijkt in de parlementaire stukken dat het artikel zo geïnterpreteerd moet worden en zolang bij het besluit waarin de extra bevoegdheden worden gedelegeerd de artikelen 139 lid 2, 140 en 141 Gemeentewet in acht worden genomen, is er ook weinig reden toe.

Op bestuurscommissies rust ten slotte op grond van artikel 85 Gemeentewet een verantwoordingsplicht richting het orgaan dat de commissie heeft ingesteld. Hoe er verantwoording moet worden afgelegd, is aan dit orgaan om te bepalen. Lid 2 geeft het orgaan dat de commissie instelt daarnaast de bevoegdheid om besluiten en andere niet-schriftelijke beslissingen gericht op enig rechtsgevolg van de bestuurscommissie te vernietigen. De bevoegdheid van de raad om besluiten en beslissingen van door hem ingestelde bestuurscommissies te schorsen, kan hij overdragen aan het college. Dit is een vrij wonderlijke constructie als bedacht wordt dat het college daarmee invloed krijgt op de werking van raadsbevoegdheden zonder dat het zelf deze bevoegdheden overgedragen heeft gekregen. Ook vanuit het idee dat met de dualisering de positie van de raad en het college juist meer van elkaar gescheiden moesten worden, is het een enigszins aparte constructie. Naast de bevoegdheid tot schorsing en vernietiging kan het orgaan dat een bestuurscommissie instelt op grond van lid 3 ook bepalen dat de beslissingen van de commissie aan goedkeuring van dat orgaan onderhevig zijn. Op de goedkeuring, vernietiging en schorsing van besluiten en niet-schriftelijke beslissingen van bestuurscommissies zijn de afdelingen 10.2.1, 10.2.2 en 10.2.3 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard.

Het laatste hier te behandelen type commissie dat in 2002 is geïntroduceerd, is de andere commissie uit artikel 84 Gemeentewet. In tegenstelling tot de raadscommissie en bestuurscommissie, gelden er voor het zijn van een andere commissie geen materiële vereisten. Een dwingende reden daartoe ontbreekt eenvoudigweg. De andere commissies vormen een restcategorie van commissies die geen raadscommissie en ook geen bestuurscommissie zijn. Er moet dan met name gedacht worden aan allerlei adviescommissies. Bezwaarschriftencommissies, die onder de Gemeentewet 1992 nog een aparte bepaling kenden, worden vandaag de dag tot de andere commissies gerekend.15 De raad, het college en de burgemeester zijn alle bevoegd tot het instellen van andere commissies. Ook voor deze commissies geldt op grond van artikel 84 lid 2 Gemeentewet dat raadsleden en wethouders geen lid mogen zijn van elkaars commissies. De raad, het college en de burgemeester zijn volgens lid 3 verder niets verplicht te regelen ten aanzien van de andere commissies, op de openbaarheid van de vergaderingen na.

De regering heeft tijdens de parlementaire behandeling van de dualiseringswet twee keer nadrukkelijk aangegeven dat het niet de bedoeling was een wijziging aan te brengen in het open karakter van het commissiestelsel zoals dat bestond sinds de introductie in 1964.16 Die wijziging is bewust of onbewust wel het gevolg geweest van de herstructurering die in 2002 plaatsvond. In beginsel kunnen dezelfde taken worden opgedragen en dezelfde bevoegdheden worden overgedragen aan commissies als onder het oude stelsel, maar raad, college en burgemeester moeten daarbij nu gebruikmaken van verplicht voorgeschreven mallen uit de artikelen 82, 83 en 84 Gemeentewet. Deze mallen brengen bepaalde beperkingen met zich mee voor de inhoudelijke vormgeving en taakstelling van commissies. De meest in het oog springende daarvan is uiteraard dat raadsleden en wethouders niet meer in elkaars commissies mogen plaatsnemen. Daarnaast moet het, zoals ook De Greef betoogt, onmogelijk worden geacht om gecombineerde raads- en bestuurscommissies in te stellen.17 De regering heeft deze twee typen commissie duidelijk van elkaar willen scheiden. Raadscommissies kunnen alleen besluitvorming van de raad voorbereiden en mogen zelf geen besluiten nemen terwijl dat nu juist van de bestuurscommissies het wezenskenmerk is. Raadscommissies moeten zich richten op kaderstelling en controle en niet op bestuur. Een gecombineerde raads- en bestuurscommissie zou de scheiding tenietdoen tussen gepolitiseerde beleidsbepaling en geprofessionaliseerd bestuur die de dualisering beoogde aan te brengen. Dat aan die scheiding erg gehecht werd, blijkt uit het feit dat hij ook werd doorgevoerd voor de in 2002 nog bestaande deelgemeenten.18 Een combinatie tussen een raads- of bestuurscommissie en een andere commissie moet ook ontoelaatbaar worden geacht. Uit de tekst van artikel 84 lid 1 Gemeentewet volgt namelijk dat een andere commissie juist geen raads- of bestuurscommissie is.