§6.4. Controle over de gemeentelijke financiën buiten de begroting

Naast het begrotingsrecht kan de raad op twee manieren controle uitoefenen over handelingen en besluiten die (ingrijpende) financiële gevolgen hebben voor de gemeente. Daarbij kan de raad gebruik maken van zijn (resterende) bestuursbevoegdheden, maar ook van het recht verordeningen vast te stellen. De uitoefening van bestuursbevoegdheden is in hoofdstuk 2 reeds uitgebreid aan de orde gekomen. Hier kan worden volstaan met de opmerking dat daar waar de raad nog steeds beschikt over autonome bestuursbevoegdheden of bestuursbevoegdheden in medebewind, het uiteraard de raad zelf is die (ingrijpende) financiële gevolgen in het leven kan roepen voor de gemeente. Dit speelt vooral ten aanzien van de (onbenoemde) autonome bestuursbevoegdheid. Het besluit tot de bouw van een nieuw voetbalstadion of een groot multifunctioneel cultureel centrum zal in de meeste gemeenten — in ieder geval mede — door de raad genomen worden. De controle die de raad in dergelijke gevallen uitoefent, heeft vaak langjarige financiële verplichtingen tot gevolg. Indirect oefent de raad hiermee dus eveneens controle over de gemeentelijke financiën uit.

Ook het verordeningsrecht kan op een dergelijke wijze tot financiële gevolgen leiden. Dit geldt niet in de laatste plaats voor belastingverordeningen. Bijzondere aandacht verdienen hier echter de drie 'financiële verordeningen'. In deze verordeningen stelt de raad het college (en de accountant) een aantal grenzen en legt hij het college (en de accountant) een aantal verplichtingen op. Als context voor het onderwerp van deze studie — de financiële controle — is het nuttig kort bij deze verordeningen stil te staan. Hoewel één van deze verordeningen in verschillende bronnen 'de fmanciële verordening' wordt genoemd (de verordening ex art. 212 Gemeentewet), worden de drie verordeningen gezamenlijk ongelukkigerwijs eveneens als 'financiële verordeningen' aangeduid. Wanneer dus de term in enkelvoud wordt gebruikt, wordt daarmee uitsluitend de verordening ex art. 212 Gemeentewet bedoeld. Wordt hieronder het meervoud gehanteerd, dan betreft het de drie verordeningen gezamenlijk.

Twee van de drie verordeningen zijn overigens niet nieuw. Art. 212 en 213 bevatten ook vóór de dualisering al voorschriften omtrent door de raad op te stellen verordeningen aangaande het fmanciële beheer en de accountantscontrole. Art. 213a is wel nieuw. Hieronder zal echter blijken dat deze bepaling wellicht geen lang leven meer beschoren is.

In de verordening ex art. 212 Gemeentewet (de fmanciële verordening) stelt de raad de uitgangspunten vast voor het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de fmanciële organisatie. Voorts eist art. 212 Gemeentewet dat de verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Zo bezien is dit een nogal stevige opdracht waarbij met name de laatste eis wellicht iets te zwaar geformuleerd is. Of aan de genoemde eisen wordt voldaan, ligt namelijk uiteindelijk in handen van diegenen die de verordening uitvoeren. Of de verordening ook daadwerkelijk kan waarborgen dat die uitvoering aan de wettelijke eisen voldoet, moet nog worden bezien.

Wanneer wordt gekeken naar de model-fmanciële verordening van de Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, ontstaat een beeld van de kaders die de gemeenteraad middels de verordening zou kunnen scheppen.1 Zo stelt de modelverordening een aantal eisen omtrent de inrichting van de begroting en de jaarrekening en de betrokkenheid van de raad bij die inrichting (zie hoofdstuk 3) en geeft zij aan hoe het college uitvoering moet geven aan de begroting en op welke manier hij de raad over die uitvoering moet informeren (zie ook paragraaf 5.3.1). Daarnaast bevat de modelverordening een groot aantal bepalingen omtrent de fmanciële positie. Het gaat dan bijvoorbeeld om de registratie, waardering en afschrijving van activa en om procedurevoorschriften rondom reserves en voorziening. In de modelverordening worden verder normen gegeven voor de zogeheten `treasury'. In dat kader worden bepalingen opgenomen omtrent het aantrekken van fmanciële middelen of juist het verstrekken van leningen en garanties; een onderwerp dat vooral na de Ceteco-affaire (zie hoofdstuk 4) actueel geworden is. Verder bevat de modelverordening de verplichting tot het opstellen en periodiek (tenminste eens in de vier jaar) bijstellen van een groot aantal nota's. De onderwerpen van deze nota's hangen grotendeels samen met de paragrafen die de gemeente hanteert in haar begroting en jaarrekening (zie hoofdstuk 3). Tot slot bevat de verordening een aantal meer algemeen geformuleerde zorgplichten met betrekking tot de fmanciële organisatie en administratie.

Art. 213 Gemeentewet eist dat de gemeenteraad een verordening vaststelt die hoofdzakelijk de werkzaamheden van de accountant inbedt. Deze verordening wordt ook wel aangeduid als de controleverordening (of accountantsverordening). Ook hiervoor heeft de Vernieuwingsimpuls een modelverordening opgesteld.2 In deze modelverordening wordt aandacht besteed aan de wijze van opdrachtverlening aan de accountant en het daarbij behorende programma van eisen. In dat programma van eisen kunnen bijvoorbeeld afwijkende (lees: strengere) goedkeurings- en rapporteringstoleranties worden afgesproken (zie hoofdstuk 4). Verder bevat deze modelverordening vooral bepalingen over informatieverstrekking. Dit betreft niet alleen informatieverstrekking van het college aan de accountant (inclusief de toegang van de accountant tot alle bestanden die hij voor zijn controle nodig heeft), maar ook informatieverschaffmg van de accountant aan de raad.

Art. 213a Gemeentewet is een product van de dualisering. Dit artikel verplicht het college periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur, alsmede de raad en de rekenkamer(commissie) te informeren over de uitkomsten daarvan. Het eerste lid van art. 213a Gemeentewet eindigt nogal plompverloren met de volzin: "De raad stelt bij verordening regels hierover". Deze zou 'verordening omtrent doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek' kunnen worden genoemd.

Blijkbaar is de onderzoeksverplichting uit art. 213a Gemeentewet geen succesnummer gebleken. In de "Staat van de dualisering" van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties staat dit artikel op de nominatie om geschrapt te worden. De staatssecretaris ziet het als een kwestie van lokale autonomie om aan de gemeenteraden zelf over te laten om te beoordelen of en wanneer dergelijk onderzoek gewenst is. In de praktijk, zo stelt zij, "blijkt dit middel geen wezenlijke bijdrage te leveren aan de controle van de raad op het college".3 Het is inderdaad wellicht wat veel van het goede naast het rekenkameronderzoek en de rapportage- en inlichtingenverplichtingen die het college reeds heeft op grond van de andere fmanciële verordeningen. Het lijkt erop dat ook de opstellers van de modelverordening van de Vernieuwingsimpuls weinig aanknopingspunten hadden voor een inhoudelijke verordening op dit punt. De modelverordening bevat voornamelijk vrij algemeen geformuleerde procedurevoorschriften.4