§6.6. Het gemeentelijke enquêterecht

Het recht van onderzoek van de gemeenteraad (hier verder: het enquêterecht) komt uit de koker van de Staatscommissie en is één van de zwaardere middelen ter versterking van de controlerende rol van de gemeenteraad. In tegenstelling tot het vragen- en interpellatierecht verschaft dit enquêterecht de raad ook wezenlijk nieuwe bevoegdheden.

De belangrijkste van deze bevoegdheden bestaat in de mogelijkheid personen te horen die niet lid zijn van het college. Alle leden van het gemeentebestuur, alle gewezen leden van het gemeentebestuur (waaronder ook begrepen leden en gewezen leden van deelraden, dagelijkse besturen van deelgemeenten en reken-kamer(commissie)s), alle ambtenaren en alle gewezen ambtenaren kunnen door een enquêtecommissie worden gehoord (art. 155b lid 1 Gemeentewet). Dit lijkt misschien schamel vergeleken met de veel bredere kring van getuigen bij landelijke enquêtes — het voerde de wetgever te ver om alle gemeenteraden de mogelijkheid te geven medewerking van iedere inwoner van de gemeente, laat staan iedere inwoner van Nederland, af te dwingen1 — maar beredeneerd vanuit de mogelijkheden van vóór de dualisering is dit toch een significante verruiming. Personen die onder de hiervoor aangeduide categorieën vallen, zijn op grond van art. 155c Gemeentewet verplicht te verschijnen (lid 1), verplicht getuigenis af te leggen (lid 3) en zij kunnen onder ede worden gehoord (lid 5), waardoor het plegen van meineed strafrechtelijk kan worden vervolgd (art. 207 Sr.). Verder zijn zij verplicht de onderzoekscommissie kennis te laten nemen van alle bescheiden waarover zij beschikken en waarin naar het oordeel van de commissie ten behoeve van het onderzoek inzage nodig is (art. 155b lid 1 Gemeentewet).

Om te voorkomen dat het besluit tot een enquête niet lichtvaardig genomen wordt, bepaalt art. 155a lid 1 Gemeentewet dat het besluit tot het houden van een onderzoek alleen door de raad zelf (dat wil zeggen: bij meerderheid) genomen kan worden. Verder schrijft het derde lid van datzelfde artikel voor dat de onderzoekscommissie uitsluitend uit raadsleden kan bestaan. Dit heeft wellicht primair te maken met de democratische legitimatie van de raadsleden.2 De onmogelijkheid dergelijk onderzoek uit te besteden aan 'externen' zou de drempel voor het inzetten van een dergelijk ingrijpend middel onwenselijk verlagen.3

Dëlle verdedigt het standpunt dat het vanuit het oogpunt van de getuige — en dan met name ten behoeve van de bescherming van diens grondrechten — wenselijk zou zijn het enquêtemiddel te voorzien van een grondwettelijk fundament.4 Bunschoten betoogt mijns inziens echter terecht dat vrijwel alle grondrechten voorzien in beperkingsclausules die de formele wetgever de bevoegdheid geven deze rechten te beperken.5 Vanuit een strikt juridische optiek zou een grondwettelijke inbedding van de gemeentelijke enquête inderdaad niet noodzakelijk zijn. Omdat de onderzoekscommissie kan worden beschouwd als bestuursorgaan, kunnen veel van haar besluiten middels bezwaar en beroep bij de bestuursrechter worden aangevochten.6 Tegen de oproep als getuige te verschijnen staat zelfs rechtstreeks beroep open, aangezien art. 155d lid 3 Gemeentewet bepaalt dat art. 7:1 Awb (de bezwaarschriftprocedure) niet van toepassing is.

Tegen de invoering van het gemeentelijk enquêterecht is nogal wat weerstand gerezen. De felste kritiek kwam van Koning die in het Nederlands Juristenblad vroeg of "de maloot die dat heeft bedacht eens even zijn vinger in de lucht [wilde] steken".7 Twee jaar later moest dezelfde Koning niettemin toegeven dat de praktijk van het gemeentelijk enquêterecht "wellicht positiever is".8 Dit heeft vooral te maken met de omstandigheid dat het enquêterecht geen dode letter is gebleken. Verschillende gemeenten hebben reeds hun eerste ervaringen opgedaan met het enquêterecht en de ervaringen lijken niet negatief. Recente gegevens over het aantal gehouden raadsenquêtes in Nederland zijn niet voorhanden, maar uit een studie uit 2005 bleek dat toen al minstens 14 gemeenten een raadsenquête hadden georganiseerd.9 Recentere raadsenquêtes in Amsterdam, Rotterdam en Nijmegen lijken er bovendien op te duiden dat het instrument geen eendagsvlieg is.

In de praktijk blijkt bovendien dat de raadsenquête vaak wordt ingezet ten aanzien van de (veelal onverwachte) fmanciële implicaties van gemeentelijke besluitvorming, recentelijk nog met betrekking tot de kosten van de aanleg van de Noord/Zuid metrolijn in Amsterdam.10 De inzet van dit middel in het kader van fmanciële controle is ook niet verwonderlijk. Juist waar het gaat om langjarige besluitvormingsprocessen met grote financiële implicaties, kan de mogelijkheid ook gewezen bestuurders en ambtenaren te horen grote meerwaarde hebben. Dat het enquêterecht een wat bescheidener getuigenpotentieel heeft dan zijn landelijke tegenhanger hoeft in dit opzicht niet een al te groot obstakel te zijn. Vanuit de gedachte dat het binnen het kader van de fmanciële controle primair de taak van de raad is om het college te controleren, is het niet bezwaarlijk dat vooral (voormalige) leden van het college en (voormalige) ambtenaren gesprekspartners zijn. Uiteraard had de mogelijkheid van 'wederhoor' via getuigenissen van buiten de gemeentelijke sfeer van grote meerwaarde kunnen zijn. Niettemin zou de mogelijkheid om onder ede te horen en de stok achter de deur in de vorm van eventuele strafrechtelijke vervolging wegens meineed voldoende moeten zijn om de waarheid boven tafel te krijgen.